II SA/Kr 1307/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 1100 zł (słownie: jeden tysiąc sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. nr [...] Nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916), na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", w K. ustalił opłatę roczną przekształceniową dotyczącą udziału wynoszącego 684/1000 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wysokości 3795,78 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zwróciła się o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału wynoszącego 684/1000 części w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] (data wpływu pisma 5 kwietnia 2019 r.). W piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. (zaświadczeniu) organ wskazał, że opłata przekształceniowa wynosi 3795,78 zł. Organ podał również, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego obniżona była o 50%, zgodnie z wyrokami Sądu Okręgowego w K. z dnia 26.04.2002 r., sygn. I VC 647/01, z dnia 14.06.2002 r., sygn.. I C 1307/01, oraz z dnia 17.11.2003 r., sygn. I C 1510/02. Obniżka ta uwzględniała treść umów o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, w których zagwarantowano użytkownikowi wieczystemu, że przez cały okres trwania użytkowania wieczystego będzie on ponosił na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego obniżone o 50%. Powołując się na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. organ wskazał, że konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Widok" wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu spółdzielnia podała, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jaka obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., a do zapłaty której spółdzielnia byłaby zobowiązana - z uwzględnieniem wszystkich zniżek i bonifikat. Podała, że jest następcą prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] która stała się użytkownikiem wieczystym działek, z których powstała przedmiotowa działka nr [...] na podstawie umów z dnia 27.02.1974 r. Zgodnie z postanowieniami umów spółdzielnia miała uiszczać przez czas trwania użytkowania wieczystego obniżoną o 50 % opłatę roczną. Za nietrafne uznano odwołanie się do wykładni celowościowej zawartej w opinii Ministra Inwestycji i Rozwoju, bowiem organ nie może pominąć zapisów umowy o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2019 r. znak: [...], na mocy art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że niespornym w sprawie było, że na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr.[...] jedn. ew. [...] w prawo własności. Podzielił stanowisko organu I instancji, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W ocenie Kolegium, zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniewej, o której mowa w tym przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała stronę skarżącą w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą materialnoprawą prawną zaskarżonych decyzji były przepisy art. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916). W myśl pierwszego z nich z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art.7 ust.1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust.2). Rozstrzygnięcie sprawy, wobec niespornego stanu faktycznego, sprowadzało się do dokonania wykładni sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" W tym celu koniecznym będzie przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. W dacie zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1969.22.159 t.j.). Zawarcie umowy użytkowania wieczystego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, w której określano osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego gruntu. Użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlegało przepisom tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (art.11 ust.1). Zgodnie z art.23 tej ustawy wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej. W razie zmian cennika w okresie trwania użytkowania lub użytkowania wieczystego, wynikających ze zmiany wytycznych wymienionych w art. 23 ust. 3, wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia pierwszego stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (art.24). Z kolei według przepisu art.25 ust 2 i 3 ustawy, w przypadku dokonania przez Państwo ulepszania użytkowania terenu oraz w przypadku, gdy zaszły warunki uzasadniające zastosowanie innej stawki cennika wysokość opłat rocznych mogła w czasie trwania użytkowania wieczystego ulegać podwyższeniu. Podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia pierwszego stycznia roku następującego po powstaniu warunków uzasadniających podwyżkę opłat. Stosownie zaś do § 8 ust.1 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M.P.1969.3.33 t.j. z dnia 1969.02.01), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w §§ 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2) tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej - w wysokości do 50% tej opłaty. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste, w skonkretyzowanej, zależnej od zaistnienia określonych okoliczności, wysokości. W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie (z wyjątkiem przepisów dotyczących opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99). Z jej przepisów wynika, że umowy cywilne o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste zawarte przed jej wejściem w życie pozostają w mocy, z tym, że opłaty za użytkowanie wieczyste mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok (art.43). Właściciel gruntu zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, mógł wypowiedzieć wysokość obowiązującej stronę opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości (art.43 a). Należy również podkreślić, że w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U.1989.14.78 t.j.) użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy". Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że normodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego. Wreszcie, jak wynika z przepisu przejściowego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 t.j.), zamieszczonego w jej art.221, skoro (co do zasady) do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepisy nowej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie stawek procentowych, (których wysokość uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana), brak jest możliwości jednostronnego odstąpienia od określonej w uprzednio zawartej umowie cywilnoprawnej obniżki opłaty rocznej. Zmiana wysokości ustalonej w umowie opłaty rocznej mogła wynikać tylko ze zmiany wartości nieruchomości albo wysokości stawki procentowej. Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art.217 k.p.a.). Z przepisu art.4 ust.4 ustawy wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. W myśl art.7 ust.1 i 2 ustawy wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Zgodnie z art.6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już przytoczono, z art. 7 ustawy. Zwrócić również należy uwagę, że stosownie do art.7 ust.4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Dlatego też przyznać należało stronie skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni art.7 ust.2 ustawy dokonanej przez sąd. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.