II OSK 2198/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1205/19 w sprawie ze skargi B sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od B sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od B sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz A sp. z o.o. w Krakowie kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1205/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] 2018 r. nr [...], a także zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 997,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] PINB na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; zwanej dalej: p.b.) nakazał użytkownikowi wieczystemu) budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. na działce [...]obręb [...] w K., tj. B. Sp. z o.o. w Warszawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D., na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie parteru, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. [...], bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A sp. z o.o. w Krakowie, WINB decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że uruchomienie lokalu gastronomicznego [...], poprzedzone zostało robotami budowlanymi, które PINB zalegalizował w ramach procedury określonej treścią art. 50-51. Po wydaniu decyzji na A sp. z o.o. obowiązek wykonania określonych w niej robot budowlanych utrwalających zmiany prowadzące do powstania przedmiotowego lokalu gastronomicznego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia następczego postępowania administracyjnego, opartego o treść art. 71a p.b., jako że niebudzące wątpliwości ustalenie, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robot budowlanych, daje podstawy wyłącznie do prowadzenia postępowanie naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1205/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję WINB z dnia [...]2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]2018 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robot budowlanych ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd nie podzielił stanowiska WINB, iż skoro w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b., ostatecznie zakończonym decyzją z [...]2018 r., znak: [...]wykonane roboty budowlane w przedmiotowym lokalu zostały zalegalizowane, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją legalizującą wykonane roboty budowlane pominięto całkowicie kwestię użytkowania lokalu, która podlega również regulacji w Prawie budowlanym. Tym samym postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. Sąd I instancji uznał, że uchyleniu podlegała także decyzja PINB, bowiem przepis art. 71 a ust. 1 p.b. znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust.6 pkt 2. Natomiast w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie cyt. przepisu art. 71a. Oznacza to, że organ I instancji rozpoznając sprawę dotyczącą nielegalnie wykonanych robot budowlanych w lokalu na parterze budynku [...] , które wiązały się ze zmianą sposobu użytkowania tego lokalu na lokal gastronomiczny niezasadnie ograniczył się do kwestii związanych z robotami budowlanymi rozpatrywanych w trybie art. 50-51 p.b., pomijając przy tym samowolę w zakresie zmiany użytkowania tego lokalu, która powinna być uwzględniona w tym trybie. Mając zatem na uwadze, ze w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z [...]2018 r. wydana w trybie art. 50-51 p.b. organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy samowolnej zmiany użytkowania ww. części budynku rozważy w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, względnie rozważy podjęcie procedury umożliwiającej ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji PINB. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 p.b. przez uznanie, iż niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i możliwe jest dalsze jego prowadzenie w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, co w ocenie Sądu I instancji uzasadniało uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego, pomimo, iż WINB prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje organu I instancji, wydane w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie co sprawia, że wyłączona jest możliwość ponownego orzekania przez organ w sprawie samowolnych robot budowlanych i związanej z nimi zmiany sposobu użytkowania obiektu; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w tożsamej sprawie i ich wpływu na niniejsze postępowanie, a także brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń co do dalszego postępowania organu; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, polegające na dokonaniu oceny decyzji organu I instancji, która została wydana w innej sprawie i w odrębnym postępowaniu administracyjnym. 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi. 5. art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust 6 pkt 1 p.b. w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym dopuszczeniu przez WSA w Krakowie możliwości merytorycznej weryfikacji legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego łącznie z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę w kontrolowanym, niniejszym postępowaniu pomimo, iż wcześniejsze postępowanie naprawcze w sprawie robot budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone merytoryczną i ostateczną decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 51 p.b. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej A sp. z o.o. w Krakowie zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa oraz uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia, że prowadzone postępowanie w sprawie przywrócenia nieruchomości położonej w K. przy ul. D. do stanu poprzedniego jest bezprzedmiotowe, pomimo, że w odniesieniu do lokalu, prowadzone było inne postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b., co wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. w zw. z art. 7 k.p.a.. i art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a., poprzez uznanie skargi za zasadną oraz uznanie, że w odniesieniu do lokalu organy nie zbadały czy w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b., zostało także przesądzone, że samowolnie wykonane roboty budowlane skutkowały zmianą przeznaczenia użytkowania lokalu, pomimo, że z decyzji PINB z dnia [...]2017 r. doprowadziły wprost do powstania lokalu gastronomicznego, a zatem, że zmieniony został sposób użytkowania lokalu, a organy prowadzące postępowanie dokonały analizy pod kątem zmiany sposobu użytkowania lokalu; 3. art. 71 a ust. 4 p.b., poprzez uznanie, że zasadne jest prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości oznaczonej jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. w K., pomimo że inwestor razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykonał także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem organy administracyjne zobligowane były do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a.4. art. 51 ust. 4 p.b., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o wykonaniu obowiązku w związku z wykonaniem samowolnych robot budowlanych, skutkujących zmianą przeznaczenia nieruchomości nie wyłącza prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 71a ust. 4 p.b. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Główne zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w sprawie dotyczyło odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała, wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. decyzja PINB z [...]2018 r., znak: [...], możliwym było wydanie w stosunku do tych samych robót budowlanych, decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 71 ust. 6 p.b., skoro w sprawie toczą się dwa odrębne postępowania, jedno naprawcze w oparciu o art. 50-51 p.b. a drugie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, błędnie oparte na art. 71a powołanej ustawy, to postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zajmowane w orzecznictwie (wyroki NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 1349/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2941/20; z 27 listopada 2019 r., II OSK 80/18, z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 1883/14, z 24 lipca 2019 r., II OSK 2330/17, z 15 września 2015 r., II OSK 138/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 p.b.). Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podziela także Sąd I instancji. W ocenie tegoż Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie ( toczące się dwa równolegle postępowania opisane wyżej), brak było jednak przesłanek do umorzenia, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w niewłaściwym trybie, nie oznacza bowiem, że ustał jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, co mogło by świadczyć o jego bezprzedmiotowości. Oczywiście, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że stwierdzenie w toku postępowania, iż dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjął to organ I instancji, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. Organ odwoławczy, stwierdzając konieczność zmiany kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy, powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nie mniej jednak należy zauważyć, jak powiedziano wyżej, że sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 p.b.. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 p.b.o ( art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b.). Nie jest to zatem jedno postępowanie, w którym następuje zmiana trybu z uwagi na prowadzenie postępowania w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego. Oczywiście, gdyby w rozpatrywanej sprawie toczyło się tylko jedno postępowanie, w którym organ I instancji wydał decyzję uwzględniając jedynie art. 71a p.b., stanowisko Sądu I instancji należałoby uznać za prawidłowe. Sytuacja procesowa w sprawie jest jednak odmienna, bowiem toczyło się równolegle drugie postępowanie na podstawie art. 50-51 p.b., w którym to powinna być rozstrzygnięta również kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Załatwienie sprawy w postępowaniu naprawczym czyni zatem postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie. Należy zwrócić uwagę, że dopuszczając możliwość rozstrzygania w dwóch odrębnych postępowaniach, w jednym o legalizacji robót budowlanych a w drugim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zachodziłaby potencjalna możliwość wydania wykluczających się orzeczeń. W postępowaniu naprawczym organ mógłby wydać na podstawie art. 51 p.b. orzeczenie sanujące wykonane roboty budowlane a w drugim nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, co prowadzić by musiało do rozbiórki elementów obiektu, które zostały wykonane celem przystosowania obiektu do innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, a które to roboty zostały ocenione jako wykonane zgodnie z prawem. W prawdzie w rozstrzygnięciu opisanej wyżej decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, to jednak nie uzasadnia to prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym to postępowaniu poddawano by - z uwagi na treść art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. ponownej ocenie zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ewentualna "korekta - uściślenie" decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym może nastąpić ewentualnie w postępowaniu mającym na celu weryfikację tej decyzji. Uwzględniając powyższe uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, jest nietrafne a sformułowane w tym zakresie zarzuty w skargach kasacyjnych są zasadne. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że ocena prawna Sądu I instancji była wadliwa nie oznacza, że doszło do naruszenia powyższego przepisu. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając sprawę orzekał na podstawie akt sprawy jak również nie wyszedł poza jej granice. Decyzje organu wydane w postępowaniu naprawczym załączone były do akt sprawy i niezbędnym było odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie doszło też do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jedynie zwrócił uwagę na to, że organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 p.b., powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych i zaznaczył, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z dnia [...] 2017 r. wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.