II SAB/Go 190/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku M.Ł. z dnia [...]r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2019 r. M.Ł. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB), wnosząc o: zobowiązanie PINB do rozpatrzenia podania z dnia [...] grudnia 2018 r. w wyznaczonym terminie; wymierzenie PINB grzywny w wysokości 5000 zł; stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd na podstawie akt administracyjnych ustalił następujący przebieg postępowania: Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) M.Ł., zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o popełnionej przez J.K. samowoli budowlanej polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce nr [...] w miejscowości [...] i wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie (pismo to M.Ł. załączyła do swego zażalenia z dnia [...] stycznia 2019 r., a jak wynika z akt administracyjnych organ nie wydrukował ze swojej poczty elektronicznej tego pisma). Wcześniejszym pismem z [...] grudnia 2018 r. M.Ł. zwróciła się do Urzędu Miasta w [...] o przeprowadzenie oględzin budynku gospodarczego, który został przebudowany i który znajduje się na wprost wejścia do jej domu oraz miejsca wypoczynku na jej posesji. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Urząd Miasta przekazał pismo M.Ł. z dnia [...] grudnia 2018 r. PINB według właściwości. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2018 r., PINB poinformował M.Ł., że w sprawie zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na cele mieszkalne czterokrotnie przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że zarzuty są bezpodstawne. Organ uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa i kolejne pisma będą pozostawiane bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. M.Ł. zwróciła się do PINB o wyjaśnienie treści pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) i skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB), M.Ł. wniosła zażalenie na bezczynność PINB wskazując, że organ ten nie podjął żadnych czynności, stwierdzając że sprawa jest bezprzedmiotowa i kolejne pisma pozostaną bez rozpoznania. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. WINB poinformował M.Ł., że stanowisko PINB jest błędne i w konsekwencji skargę z dnia [...] stycznia 2019 r., uzupełnioną pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., na bezczynność PINB w załatwieniu wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., uznał za zasadną. Jednocześnie WINB zobowiązał organ powiatowy do bezzwłocznego wydania stosownego rozstrzygnięcia, w zależności od okoliczności faktyczno-prawnych istniejących w sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] organ I instancji poinformował M.Ł. o przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2019 r. kontroli w sprawie sprawdzenia legalności prac budowlanych związanych z domniemaną zmianą sposobu części budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce nr [...] w miejscowości [...]. Podczas kontroli M.Ł. nie była obecna. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. M.Ł. zwróciła się do PINB w o określenie jej statusu w sprawie [...] i jakie ma prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] organ I instancji, w związku z pismem M.Ł. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. M.Ł. wniosła zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2019 r., podnosząc, że nie otrzymała odpowiedzi na pisma kierowane do PINB w dniach 4 grudnia 2018 r., 5 stycznia 2019 r. oraz 11 marca 2019 r. i nie wie jaki status posiada w tej sprawie i jakie przysługują jej prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia, WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] uchylił postanowienie PINB z dnia [...] marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, czy wniosek M.Ł. z dnia [...] grudnia 2018r. spełnia wymagania formalne, o których mowa w k.p.a. Co więcej, w aktach organu powiatowego brak jest nawet wydruku tego podania. Powyższe organ uznał za niedopuszczalne mając na względzie okoliczność, że wyłącznie podanie spełniające wymagania formalne może zostać rozpoznane przez organ administracji publicznej. PINB nie podjął żadnych działań w celu eliminacji ewentualnego braku formalnego podania z dnia [...] grudnia 2018 r. w postaci braku własnoręcznego podpisu wnoszącej podanie, do czego zobowiązywał art. 64 § 2 k.p.a. Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (wiadomość e-mail) bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 § 3a k.p.a.) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Brak ten można uzupełnić poprzez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym, złożenie podania w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem. Powyższa nieprawidłowość w działaniach PINB stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W zaleceniach wskazano, że organ I instancji w pierwszej kolejności powinien dokonać weryfikacji przedmiotowego podania z dnia [...] grudnia 2018 r. pod kątem spełnienia wymagań formalnych wynikających z k.p.a. i w zależności od dokonanej oceny podjąć odpowiednie czynności na podstawie właściwych przepisów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. M.Ł., za pośrednictwem WINB złożyła zażalenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak [...], WINB stwierdził bezczynność PINB i wyznaczył temu organowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Wskazał, że PINB nie dokonał powiadomienia strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2019 r., znak [...] organ I instancji poinformował M.L., że w dniu 29 kwietnia 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...]. Również pismem z dnia [...] września 2019 r., znak [...] organ I instancji powiadomił M. i J.K. o przeprowadzeniu w dniu [...] września 2019 r. oględzin, mających na celu ustalenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego, które odbyły się bez M.Ł. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne wobec M. i J.K. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...]. Decyzji nie doręczono M.Ł. Pismem z dnia [...] września 2019 r. M.Ł. zwróciła się do organu I instancji o nadanie jej statusu strony w sprawie [...] i przesłanie odpowiedzi na zażalenie wniesione w dniu 10 sierpnia 2019 r. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. organ I instancji poinformował M.Ł., że decyzja z dnia [...] września 2019 r. stała się prawomocna z dniem 16 października 2019 r. Ponadto zobowiązał ją (nie zakreślając terminu) do przedłożenia dokumentu potwierdzającego interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB). Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) zażalenie na bezczynność PINB, które spełniało wymogi ponaglenia i w tej sytuacji uznać należało, że stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., skarżąca wyczerpała środki odwoławcze w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nie dotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy jak również nie powiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji "bezczynności" sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2017. 935), zgodnie z którą stan bezczynności zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W niniejszej sprawie skarżąca, pismem [...] grudnia 2018 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpiła do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "popełnionej przez J.K. samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce nr [...] w miejscowości [...]". Treść tego wniosku i kolejnych pism kierowanych do organu przez skarżącą świadczy, że skarżąca stanowczo i konsekwentnie żądała wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...]. Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie jej procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie, po uchyleniu przez WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. postanowienia PINB z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania, żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez skarżony organ wydane. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego (por. np. wyroki NSA z 30 listopada 2016 r. II OSK 534/15, z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13). Jeżeli ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy nie jest oczywiste i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przesądzenie kwestii istnienia interesu prawnego wnioskodawcy lub uznanie jego braku może nastąpić w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 105 § 1 k.p.a. Ocena zasadności żądania jednostki winna być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że bezczynność zachodzi także gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie miesiąca od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził, po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia [...] grudnia 2018r., wszczęte w dniu [...] kwietnia 2019 r. z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr [...], zakończone decyzją z dnia [...] września 2019 r., co oznacza postępowanie w przedmiocie określonym we wniosku skarżącej zostało przeprowadzone, mimo że organ formalnie nie nadał biegu temu wnioskowi. Organ nie uchylił się zatem od przeprowadzenia postępowania, którego wszczęcia domagała się skarżąca, lecz błędnie zinterpretował przepisy proceduralne, nie nadając stosownego biegu wnioskowi skarżącej. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw tego rozstrzygnięcia leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzekł w punkcie III wyroku. Na zakończenie należy podkreślić, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Tym samym pozostaje otwarta kwestia, w jaki sposób wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2018r. zostanie przez organ rozpoznany, przy czym aktualne pozostają w tym zakresie wskazania WINB zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...]. Ponieważ skarga została uwzględniona o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej w wysokości 100 zł.