III SA/Po 778/19

Dnia 22 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia dotyczącego zmiany uchwały budżetowej na rok 2019 oddala skargę Kolegium, uchwałą o Nr [...] z dnia [...] września 2019 roku, stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrz nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2019 Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku. Zakwestionowanym zarządzeniem zastępca Burmistrza [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 257 pkt 1, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, wprowadził zmiany w uchwale budżetowej Gminy [...] na 2019 rok. Mając na uwadze powołane podstawy prawne organ nadzorczy uznał, że należy odróżnić prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy dotyczy sfery wewnętrznej, a prawo reprezentowania oznacza kompetencję do dokonywania czynności wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Wprowadzenie zmian w uchwale budżetowej nie należy do spraw z zakresu zarządu mieniem. Wprowadzanie zmian w uchwale budżetowej gminy nie należy także do "bieżących spraw gminy", a zatem nie można ich powierzyć zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Ustawodawca nie przewidział możliwości scedowania uprawnień organu wykonawczego gminy na inne osoby. Burmistrz nie wykazał, aby wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym, który wyraźnie określa sytuacje, w których z mocy prawa zadania i kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) przejmuje jego zastępca. Burmistrz skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 i art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 257 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zostały umiejscowione we wspólnym rozdziale "władze gminy". Systematyka powołanego aktu prawnego uzasadnia stanowisko, że ustawodawca dopuścił możliwość delegowania kompetencji przez Burmistrza na poszczególne stanowiska urzędnicze w ramach struktury organizacyjnej. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta jego zastępcy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji. Podmiot, na którego rzecz dokonano dekoncentracji kompetencji nie staje się organem, lecz zawsze działa w imieniu organu. Przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje, ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta. Przepis stanowi szeroko o sprawach gminy, a zatem obejmuje wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem do kompetencji wójta. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta, czy sekretarzowi nie zmienia faktu, że odpowiedzialność za realizację tych spraw ponosi wójt. Kolegium [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506) organem wykonawczym gminy jest wójt, a w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy – burmistrz. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do jego zadań należy w szczególności wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Na gruncie powołanej regulacji ukształtował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta (burmistrza) żadnych samodzielnych kompetencji do działania ze skutkiem dla gminy. Zastępca dysponuje jedynie uprawnieniami, które wójt mu przydzielił. Strona skarżąca trafnie zauważa, że powyższe reguły zostały ustanowione w akcie prawnym o charakterze ustrojowym. Z tego względu należy przypisać im szerokie odniesienie do wszystkich spraw gminy, jako wspólnoty samorządowej. Dla oceny legalności zakwestionowanych działań podjętych przez zastępcę Burmistrza [...] istotny pozostaje jednak stan faktyczny kontrolowanej sprawy, który przesądza o regulacji prawnej normującej dane zagadnienie, a przez to stanowi także punkt odniesienia dla poszukiwania podstaw prawnych umocowania zastępcy wójta (burmistrza) do działania w imieniu organu wykonawczego gminy. Kwestia sporną w sprawie jest to, czy zastępca burmistrza może zostać upoważniony do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy. Wskazać zatem należy, że kwestie dotyczące zakresu i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i budżetów jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. 2019, poz. 869 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 powołanej ustawy iIekroć w ustawie o finansach publicznych jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Natomiast zgodnie z art. 257 ustawy o finansach publicznych w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu: 1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. W świetle reguły wykładni, że lex specialis derogat legi generali przyjąć należy, że prawo o większym stopniu szczegółowości (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy, np. z dwóch ustaw, obowiązujące w tym samym czasie) należy stosować przed prawem ogólniejszym. W ustawie o finansach publicznych nie ma przepisów prawnych, które na wzór przepisów ustawy o samorządzie gminnym określałyby dopuszczalność dekoncentracji na zastępcę burmistrza kompetencji do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Żaden przepis powołanej ustawy nie odsyła w tym zakresie do stosowania reguł ustanowionych w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje zatem, że na mocy przepisów szczególnych, ustawy o finansach publicznych, kwestie dotyczące dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów gminy, czyli zarządu (art. 257 ustawy o finansach publicznych) oraz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 258 ust.1 i 2 ustawy o finansach publicznych). Powołane przepisy rozstrzygają o ustawowych kompetencjach odnośnie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 257 i art. 258 powołanej ustawy), rozstrzygają o dopuszczalności i zakresie upoważnienia odnośnie zmian w budżecie (art. 258 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o finansach publicznych), a także o dopuszczalności i zakresie przekazania uprawnień (art. 258 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Powołana regulacja dotycząca zmian w uchwale budżetowej jest pełna i wyczerpująca. Stąd przyjąć należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości umocowania zastępcy wójta do wydawania zarządzeń w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej gminy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne pozostają rozważania dotyczące charakteru i skutków przejęcia przez zastępcę burmistrza zadań oraz kompetencji w sytuacjach, o których mowa w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić przy tym należy, że art. 28g ustawy o samorządzie gminnym to przepis, który nie dotyczy kwestii powierzania wykonywania określonych czynności przez wójta swojemu zastępcy lub sekretarzowi. Ustawodawca enumeratywnie wskazał w nim sytuacje, w których na skutek wystąpienia przemijającej przeszkody z mocy prawa oraz in genere zadania i kompetencje wójta, organu wykonawczego gminy, przejmuje zastępca burmistrza albo osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek właściwego wojewody. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak sentencji wyroku.