II OSK 3487/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 93/18 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 93/18 uwzględnił skargę E. sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję. Jak stwierdził Sąd I instancji, błędne było uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta K. [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, każdy z garażem podziemnym, na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Zgodnie z dyspozycją art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "Kpa") organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał w czym dopatruje się rażącego naruszenia prawa czy też interesu prawnego przez decyzję organu I instancji – co już samo w sobie uzasadnia eliminację tej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto w ocenie Sądu Instancji, nieistniejące ale projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym postępowaniem. Użyty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej "upzp") termin "projektowane" oznacza, że elementy infrastruktury technicznej nie muszą istnieć w dacie wydawania decyzji. Nie ma też prawnego wymogu objęcia decyzją ustalającą warunki zabudowy także projektowanego uzbrojenia dla tej inwestycji. Organ musi wykazać jedynie, że technicznie i prawnie możliwym jest uzbrojenie w przyszłości terenu inwestycji w sposób wystarczający do jej realizacji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę jest jedynie wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Nie zastępuje ona wymaganych w tym procesie zgód, zezwoleń czy innych decyzji poprzedzających uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. To na dalszym etapie inwestor będzie musiał zawrzeć stosowne umowy, uzyskać pozwolenia od podmiotów, które są dostawcami mediów. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wykazać jedynie, że możliwa jest realizacja (budowa) infrastruktury technicznej wystarczającej do obsługi zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji warunek ten spełniała. 2. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, iż pomimo braku na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. aktualnych oświadczeń dostawców mediów potwierdzających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "Ppsa") w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że w przypadku braku spełnienia przesłanek wymaganych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, organ odwoławczy uwzględniając stan faktyczny i prawny w dacie orzekania (jak również zmiany w tym zakresie), nie jest uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji oraz do wydania decyzji reformatoryjnej; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej dotyczy również sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany stanu prawnego bądź faktycznego sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, który ma zresztą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5 upzp warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W tym kontekście dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W przedmiotowej sprawie taka dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia) została wykazana. Okoliczność, że informacje technicznych operatorów infrastruktury przesyłowej miały określony termin, w żadnym razie nie oznacza, że po tej dacie, teren został odcięty od możliwości podłączenia do infrastruktury przesyłowej. Już z tego powodu zaskarżona decyzja była błędna, co słusznie wskazał Sąd I instancji. 3.4. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 Kpa. Stosownie do treści art. 139 Kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Regulacja ta należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Do jej naruszenia dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, Kolegium w sposób oczywisty orzekło na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "dezaktualizacja" opinii dotyczących możliwości uzbrojenia w żadnym razie nie dawała podstaw do odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony. 3.5. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Skoro nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji tak z uwagi na wypełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, jak i odstąpienie od chroniącej strony odwołującej się gwarancji niepogorszenia jej sytuacji (art. 139 Kpa), to Kolegium błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. 3.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.