VII SA/Wa 1809/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i M. J. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], którą organ wniósł sprzeciw wobec złożonego przez skarżących zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji zbiornika na nieczystości ciekłe. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 19 kwietnia 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynęło złożone przez skarżących zgłoszenie zamiaru budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W. 3. Po zbadaniu zamiaru skarżących i okoliczności sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z [...], poz. [...]) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren, na którym skarżący zamierzają realizować inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. A., uchwalonego przez Radę [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...] [...], poz. [...]). Przedmiotowa działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym symbolem 5 ZP, dla którego miejscowy plan zagospodarowania ustala obsługę terenu w infrastrukturę techniczną według postanowień zawartych w § 23-31 uchwały. W szczególności, zgodnie z § 25 miejscowego planu zagospodarowania odprowadzanie ścieków sanitarnych w rejonie [...] powinno polegać na kierowaniu ich w systemie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej poprzez kolektory zlokalizowane przy ulicach: C., A., Z. i N., a następnie do przewodów dosyłowych do Oczyszczalni Ścieków "[...]" na terenie Z. Plan przewiduje również sieć będzie działała w systemie grawitacyjnym za pomocą rur o przekroju Ø200 mm i w systemie tłocznym dzięki rurom o przekroju minimalnym Ø40 mm. Oznacza to, że na obszarze objętym planem wyklucza się możliwość realizacji i stosowania indywidualnych kanalizacji sanitarnych, tj. tzw. szamb, w tym zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Z uwagi na wskazane parametry techniczne i zasadę wyłączności miejskiej sieci kanalizacyjnej, organ pierwszej instancji zobowiązany był zgłosić sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżących zamiarów inwestycyjnych. 4. Pismem z 17 maja 2019 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2019 r., w którym wnieśli o udzielenie zgody na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe. Skarżący wyjaśnili, że z informacji uzyskanych od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji wynika, że nie ma możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej, ponieważ w rejonie działki inwestycyjnej takiej nie utworzono. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. A., zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Na całym obszarze objętym planem obowiązują zasady w zakresie odprowadzania ścieków ujęte w § 25 uchwały. Brzmienie wskazanego przepisu wyklucza instalowanie na przedmiotowym terenie indywidualnych zbiorników na nieczystości ciekłe. Dlatego też organ pierwszej instancji nie mógł przyjąć zgłoszenia i miał prawny obowiązek wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżących. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu skarżących, organ drugiej instancji wyjaśnił, że faktyczny brak możliwości odprowadzenia ścieków bytowych z przedmiotowej nieruchomości do nieistniejącej jeszcze miejskiej sieci kanalizacyjnej nie jest wystarczającym uzasadnieniem do wydania zgody na budowę projektowanego zbiornika. Założenia planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna, wykluczają możliwość realizacji takiego rozwiązania. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 1 sierpnia 2019 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. 30 ust. 6 pr.bud. przez błędne zastosowanie tego przepisu, wobec braku przesłanki naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej: "miejscowy plan"); § 25 miejscowego planu poprzez błędną wykładnię tego przepisu i jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia, odnoszących się do okoliczności niniejszej sprawy; § 23 ust. 1 ww. miejscowego planu poprzez niezastosowanie tego przepisu, ustanawiającego docelową obsługę budynków na terenie objętym planem z wykorzystaniem istniejących i planowanych sieci oraz art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, interpretowanie planu miejscowego na niekorzyść strony oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. 7. Odpowiadając w dniu 12 sierpnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. 8. W dniu 30 grudnia 2019 r. skarżący złożyli do akt sądowych pismo, do którego załącznikiem była decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. W. Dodatkowo, na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. skarżący złożyli dokument oznaczony jako: Załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. - Rozstrzygnięcie Rady [...] o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta [...] złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu[...] część I - w rejonie ul. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli trafności wykładni właściwych przepisów prawa oraz prawidłowości ich zastosowania. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 10. Sąd oddalił skargę, gdyż stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, jak i decyzja Prezydenta [...] są zgodne z prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia. Sąd podziela stanowisko organów administracji właściwych w sprawie, że przeszkodą dla uwzględnienia żądania skarżących jest jednoznaczna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. A., uchwalonego przez Radę [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Powołany przez organ pierwszej instancji § 25 miejscowego planu dopuszcza jedynie odprowadzanie ścieków poprzez miejską sieć o określonych przekrojach rur, przy czym ścieki powinny być odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacyjnej poprzez kolektory zlokalizowane na wskazanych ulicach, a następnie do oczyszczalni ścieków "[...]" na terenie Z. Wobec jasnego brzmienia przepisu planu nie ma wątpliwości, że inny sposób zagospodarowania nieczystości ciekłych, czy to w postaci szamb zamkniętych, czy też przydomowych oczyszczalni ścieków, nie jest dopuszczalny. Analizując skutki przyjętego w 2019 r. miejscowego planu zagospodarowania należy podkreślić kilka istotnych okoliczności. Po pierwsze, nie wolno zapominać, że miejscowe plany zagospodarowania mają status prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przesądza o tym art. 87 ust. 2 Konstytucji, który odnosi się do tzw. aktów prawa miejscowego. W związku z tym za legalne może być uznane jedynie takie działanie adresata prawa, w tym również organu administracji, które jest zgodne z brzmieniem lub choćby prawidłowo dokonaną wykładnią obowiązujących przepisów aktu prawa miejscowego. Działanie odmienne, nawet uzasadnione szczególnymi powodami faktycznymi takimi jak brak określonej infrastruktury, musi być uznane za naruszenie prawa. Po drugie, wskazany wyżej miejscowy plan zagospodarowania dla terenu [...], który obejmuje m.in. działkę inwestycyjną, nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych), które regulowałyby określone stany rzeczy ukształtowane zgodnie z wcześniejszymi przepisami lub przewidziane w indywidualnych rozstrzygnięciach administracyjnych – decyzjach. W przypadku takich decyzji należy przyjąć, że utraciły one moc prawną z chwilą wejścia w życie właściwego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego ustalonego uchwałą z [...] marca 2019 r. Wynika to przede wszystkim z przyjętej w polskiej kulturze prawnej zasady, według której "prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze" (lex posterior derogat legi priori), a także braku przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do stanów rzeczy istniejących w chwili wejścia w życie nowego prawa oraz do wszczętych, ale nie zakończonych postępowań administracyjnych lub sądowych. Zgodnie bowiem z zasadami przyzwoitej legislacji nowy akt normatywny, jeśli ingeruje w istniejące stosunki prawne, powinien unikać działania prawa wstecz (retroaktywności) poprzez ustalenie przepisów odnoszących się do spraw niezakończonych na podstawie dotychczasowego prawa. Odnosząc wskazane zasady do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania nie zostały zawarte reguły rozwiązywania kolizji między nowouchwalonym planem, a wcześniejszymi regulacjami zasad zagospodarowania przestrzennego oraz podjętymi na ich podstawie decyzjami administracyjnymi. Brak przepisów przejściowych oznacza, że nie ma podstawy prawnej dla przyjęcia, że mimo treści § 25 aktualnego miejscowego planu zagospodarowania można kierować się adresowaną do skarżących decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. Przeciwnie, punkt 3 ww. decyzji wyraźnie wskazuje, że "decyzja wygasa, jeżeli (...) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wygaśnięcie decyzji stwierdza, w drodze decyzji organ, który ją wydał". Ani skarżący, ani właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji nie wydały decyzji stwierdzającej usunięcie z obrotu prawnego innej decyzji, o czym mowa w punkcie 3 ww. decyzji z [...] grudnia 2008 r. Brak ten nie zmienia wszakże faktu, że nie można w obecnie toczącym się postępowaniu budowlanym powoływać się skutecznie na wskazaną decyzję o warunkach zabudowy. Przyjęcia i zaakceptowania zgłoszenia skarżących, dotyczącego indywidualnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe nie mogą również uzasadniać liczne uwagi zgłoszone do projektu obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...]. Uwagi te zostały zamieszczone jako załącznik nr 2 do uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania. Nie mają one jednak charakteru normatywnego, a jedynie - charakter opisowy. Jest to bowiem sprawozdanie odnoszące się do uwag zgłoszonych do projektu planu w okresie od 28 lutego 2008 r. do 1 kwietnia 2008 r. oraz w okresie od 2 października 2013 r. do 15 listopada 2013 r. (k. 46-98 akt sądowych). W sprawozdaniu tym wskazano też, które uwagi nie zostały uwzględnione i jakie przyjęto rozstrzygnięcie w odpowiednim zakresie. Warto zauważyć, że uwagi do projektu dwukrotnie zgłaszali skarżący (tj. 27 marca 2008 r. oraz 12 listopada 2013 r.). Skarżący nie odnosili się jednak do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w tym reguł odprowadzania ścieków płynnych. Prawdopodobnie byli przekonani o skuteczności uzyskanej w 2008 r. decyzji o warunkach zabudowy. Bez względu wszakże na przyczynę niekwestionowania § 25 miejscowego planu przez skarżących na etapie jego uchwalania należy przyjąć, że z przedstawionego na rozprawie Załącznika nr 2 nie wynika uzasadnienie dla twierdzenia o niezgodności z prawem sprzeciwu Prezydenta [...] wobec zgłoszenia skarżących, a także decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut skarżących w tym zakresie nie może więc być skuteczny. W opinii Sądu nietrafny jest również zarzut skarżących, że organy administracji właściwe w sprawie błędnie zinterpretowały § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczywiście rozdział 8 planu pt. Zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, rozpoczyna się od § 23 przewidującego, że w planie ustala się docelową obsługę zabudowy i obiektów na obszarze objętym planem z wykorzystaniem istniejących lub planowanych sieci [m.in.] w kanalizacyjnej. Jak wynika z wcześniejszego komentarza pod adresem skutków ustanowienia miejscowego planu z 2019 r. plan ma charakter aktu normatywnego, a więc co do zasady odnoszącego się do przyszłości, a nie teraźniejszości. Należy podkreślić, że Rada [...], jako prawodawca miejscowy, świadoma była, że na terenie objętym planem istnieją już rozwiązania odmienne od przewidzianych w planie. Nawet na mapie do celów projektowych dołączonej przez skarżących do zgłoszenia z dnia 18 kwietnia 2019 r. uwidocznione są zbiorniki kanalizacyjne (szamba) zlokalizowane na działkach sąsiednich, w tym na działce nr ewid. [...]. Wejście w życie obowiązującego planu nie czyni tych rozwiązań nielegalnymi, choć należy przyjąć, że w momencie wybudowania miejskiej sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. A., właściciele poszczególnych posesji będą mieli obowiązek podłączenia się do takiej sieci. Na tym więc polega uznanie, że zasady budowy sieci kanalizacyjnej dotyczą docelowej obsługi zabudowy i obiektów objętych miejscowym planem zagospodarowania (podkreślenie WSA). W przypadku skarżących, którzy nie posiadają dotychczas funkcjonującego zbiornika na nieczystości ciekłe zasada poszanowania tego, co istnieje, nie ma zastosowania. Skarżący w okresie obowiązywania miejscowego planu wnieśli bowiem zgłoszenie zamiaru budowy takiego zbiornika. Z tego względu, jak wskazano na początku punktu 10 niniejszego uzasadnienia, organ nie był upoważniony do zaakceptowania żądania bądź zamiarów skarżących. Miejscowy plan jako wiążący akt normatywny nie dopuszczał akceptacji wniosku skarżących, czy to w postaci wydania decyzji pozytywnej, czy też braku sprzeciwu. Rozwiązanie pozytywne dla skarżących byłoby najprawdopodobniej obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można także zarzucić, że domaga się od obywatela (skarżących) zachowania niemożliwego lub radyklanie nieracjonalnego, polegającego na powstrzymaniu się od budowy bezodpływowego (szczelnego) zbiornika na nieczystości płynne, w sytuacji, gdy jednocześnie nie ma możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Według skarżących, organy administracji nakazują im podłączenie się do sieci, która nie istnieje i nie wiadomo, kiedy powstanie. Byłby to więc nakaz działania niemożliwego. W opinii Sądu, powyższy zarzut nie jest uzasadniony. Domaganie się zachowania niemożliwego jest z pewnością niezgodne z kanonami logicznego myślenia, ale też standardami demokratycznego państwa prawa (państwa praworządnego). Filozofowie prawa już dawno przyjęli, że "prawa wymagające tego, co niemożliwe, wydają się takim absurdem, iż jest się skłonnym sądzić, że nie mogą być dziełem zdrowego na umyśle prawodawcy" (patrz. Lon L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 2004, s. 59). Taki zarzut nie może wszakże być postawiony pod adresem zaskarżonej decyzji. Organy administracji nie nakazały skarżącym odłączenia indywidulanego zbiornika nieczystości płynnych w budynku oddanym wcześniej do użytku i zamieszkałym przez właścicieli. Przeciwnie, kwestionowane rozstrzygnięcia (sprzeciw i decyzja organu odwoławczego) zostały wydane bowiem w procesie budowlanym, w którym budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą nie została jeszcze dokończona. Innymi słowy, organy administracji działając na podstawie obowiązującego prawa wskazały, że warunkiem kontynuowania robót budowlanych rozpoczętych niemal dziesięć lat temu jest podłączenie się do centralnej sieci kanalizacyjnej. Tak przewidział prawodawca lokalny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Można uznać, że jest to w pełni zgodne ze standardami ochrony środowiska naturalnego i polityką przestrzenną prowadzoną przez władze dwumilionowej aglomeracji [...]. W związku z tym, wbrew twierdzeniom skarżących nie mamy do czynienia z nakazem działania niemożliwego, a jedynie z warunkiem prawnym wynikającym wprost z zastosowania obowiązującego prawa. Interes społeczny chroniony przez obowiązujące prawo miejscowe musi więc mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem właściciela określonej nieruchomości, który chciałby szybko dokończyć podjętą inwestycję. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.