II SAB/Rz 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zarządza zwrot skarżącemu J. K. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu w sprawie. Przedmiotem skargi J.K. reprezentowanego przez syna Z.K. jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Na podstawie przekazanych do Sądu akt ustalono, iż wnioskiem z dnia 27 listopada 2018 r., następnie sprecyzowanym pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. skarżący – J.K. - zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne prawidłowe naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i niewykorzystany urlop dodatkowy przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161; zwana dalej u.P.). Skarżący powołał się w treści swych pism na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a u.P., stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego został uznany za niezgodny z art 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r., w odpowiedzi na w/w wniosek o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy poinformował wnioskodawcę, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do jego ponownego naliczenia. Jednocześnie wyjaśniono adresatowi, iż niniejsze pismo nie stanowi odmowy prawa do wyrównania należnego świadczenia. W chwili ustanowienia przepisów materialnych w zakresie przyjęcia właściwej wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, innej niż w brzmieniu art. 115a u.P., powstanie podstawa do podjęcia właściwych czynności materialnotechnicznych w zakresie jego przeliczenie i wypłaty. Pełnomocnik wnioskodawcy wezwał w piśmie z dnia 20 maja 2019 r., wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do zapłaty na rzecz swego mocodawcy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za lata 2004 i 2006 r. W odpowiedzi na to wezwanie Komendant poinformował stronę o tym, że taki ekwiwalent został już wypłacony J.K. w dniu odejścia ze służby. Naliczeń dokonano na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, tj. art. 115a u.P. Niezwłocznie po wejściu w życie nowych przepisów zostaną podjęte czynności przez pracowników Komendy czynności celem załatwienia sprawy J.K. Natomiast w piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. Naczelnik Wydziału Finansów KWP w [...] podtrzymał wyrażone przez Organ stanowisko w sprawie, stwierdzając, że wezwanie do ponownej wypłaty ekwiwalentu za rok 2004 i 2006 nie znajduje uzasadnienia. Następnie pismem z dnia 23 września 2019 roku pełnomocnik wnioskodawcy złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ponaglenie w sprawie z jego wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r., o ponowne naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za lata 2004 - 2006 poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej ponownego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za lata 2004 - 2006. Strona powołała się przy tym m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 218/19. Według Strony, Komendant Wojewódzki Policji powinien wydać w sprawie decyzję administracyjną odmawiającą zainteresowanemu ponownego naliczenia ekwiwalentu. Pismem z dnia 14 października 2019 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej ponownego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za lata 2004-2006, w sprawie z wniosku z dnia 28 listopada 2018 r., sprecyzowanego następnie pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. o ponowne naliczenie ww. ekwiwalentu. W związku z powyższym zarzutem Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności w sprawie oraz o zobowiązanie tego Organu do wydania decyzji w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołał się na wymieniony wyżej TK z dnia 30 października 2018 r., którym za niezgodny z Konstytucją uznano przepis art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wskazał również na wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 218/19, w którym stwierdzono, że już sam wyrok Trybunału jest wystarczającą podstawą, aby dokonać ponownego naliczenia ekwiwalentu w sposób odpowiadający wysokości wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, a nie 1 dzień kalendarzowy, jak było dotychczas. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Organu wyrażonym w piśmie z dnia 30 maja 2019 r. odnośnie niemożności realizacji wniosku, w związku z zaistniałą na skutek ww. wyroku Trybunału luką w przepisach. W ocenie Skarżącego stanowisko to jest niesłuszne, a ponadto niewłaściwa jest forma jego wyrażania, gdyż Organ odmawiając ponownego naliczenia ekwiwalentu winien był wydać w tej materii decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi w sprawie niekończącej się w postępowaniu jurysdykcyjnym, względnie o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Organu stawiany mu zarzut jest oczywiście nieusprawiedliwiony, gdyż podanie Skarżącego zostało załatwione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], gdzie wskazano tak podstawę prawną jak i argumentację sposobu załatwienia sprawy o ekwiwalent urlopowy. Zdaniem Organu czynność załatwiająca sprawę Skarżącego nie mieściła się w katalogu art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., co czyni skargę niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Otóż w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Według zaś art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić należy na wstępie, że skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na niewydaniu przez w/w decyzji o odmowie ponownego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy za lata 2004 - 2006. Skarga o jakiej tu mowa została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., co pozwolił na stwierdzenie wypełnienia dyspozycji wynikającej z art. 53 § 2b p.p.s.a. Na mocy tej regulacji, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu KWP w odpowiedzi na skargę zajął jednoznaczne stanowisko, iż zarzut bezczynności jest nieusprawiedliwiony bowiem udzielił On Skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 28 listopada 2018 r. w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ w tym wystąpieniu poinformował Stronę skarżącą o braku podstaw w obecnym stanie prawnym do ponownego przeliczenia tego ekwiwalentu. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że nie stanowi ono "odmowy prawa do wyrównania" wskazanego świadczenia pieniężnego. Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, wyjaśnić przyjdzie na wstępie, że sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno- technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Pogląd NSA jest aktualnie stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest w szczególności wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. II SAB/Rz 90/19, CBOSA. W powyższym orzeczeniu WSA w Rzeszowie zauważył słusznie, że Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, , iż skutkiem w/w wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. W obecnym stanie prawnym brak jest przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Ponieważ w niniejszej sprawie Komendant do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku Skarżącego z dnia 27 listopada 2018 r., następnie sprostowanego przez stronę co do jego treści, w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to w rezultacie musiała nastąpić zarzucana bezczynność organu administracji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Według oceny WSA, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Organ Policji udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, jak również udzielał odpowiedzi na kolejne zgłaszane przez stronę żądania. Komendant pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu, że udzielona stornie informacja pisemna wystarcza jako forma załatwienia zgłoszonego wniosku. W ocenie Sądu działanie takie nie świadczy o złej woli organu, bądź lekceważącym traktowaniu skarżącego czy też ciążących na organie obowiązków, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów, której nie sposób oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania przed WSA, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Natomiast zwrot uiszczonego wpisu nastąpił na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. Poniesienie przez Stronę pozostałych kosztów w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa należało uznać za wydatek nieuzasadniony i nie podlegający zwrotowi.