I SA/Wa 1779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania C. G. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dziecko G. G. na okres od 1 października 2018 r. do 3 lutego 2019 r. - umorzyło postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] września 2018r. J. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko G. G. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił J. K. przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dziecko G. G. na okres od 1 października 2018 r. do 3 lutego 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko, gdyż dochód na osobę w rodzinie przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe. Decyzja ta została odebrana w dniu 1 marca 2019r. przez C. G. - męża wnioskodawczyni - który w dniu 15 marca 2019 r. złożył odwołanie - wskazując na błędne wyliczenie dochodu rodziny. Prezydent [...] w piśmie z [...] marca 2019r. - przekazującym ww. odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji - wyjaśnił, iż J. K. zmarła w dniu [...] stycznia 2019 r., jednakże w dniu sporządzania decyzji takiej wiedzy nie posiadał, zaś mąż zmarłej nie jest stroną w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniosło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powołanego przepisu wynika, iż legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu II instancji - w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie - w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. W razie stwierdzenia przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, iż podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134) świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Natomiast art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż uprawnienie do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następuje odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Zatem z brzmienia powyższego przepisu wynika wprost, że stroną postępowania o świadczenie wychowawcze może być tylko ten z rodziców, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie tego prawa. I tylko ten z rodziców posiada interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia. Następnie organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został złożony przez matkę dziecka, która następnie w toku postępowania zmarła. Jednakże ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie pozwala na przyznanie (odmowę przyznania) świadczenia wychowawczego drugiemu z rodziców dziecka w przypadku śmierci rodzica, który zmarł przed rozpatrzeniem złożonego wniosku. Skarżący jest ojcem dziecka wskazanego w przedmiotowym wniosku, lecz nie jest stroną postępowania wszczętego tym wnioskiem. Tymczasem adresatem decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu do świadczenia wychowawczego może być tylko jedno z rodziców - to, które wystąpiło z wnioskiem o przyznanie tego prawa. Jak bowiem wskazał w wyroku z 24 kwietnia 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 1129/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: "uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę (względnie naprzemienną w przypadku uregulowanym w art. 2 pkt 16 in fine ustawy) i który pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia jeśli oboje rodzice odpowiadają dwóm pierwszym warunkom". Zatem stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, skutkuje tym, iż postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. skargę (oznaczoną jako sprzeciw) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. G. W uzasadnieniu podniósł, że Kolegium niesłusznie umorzyło postępowanie odwoławcze, traktując je jako bezprzedmiotowe - z powodu zakwestionowania go jako strony postępowania. Wskazał, iż jest ojcem dziecka, którego dotyczy sprawa przyznania świadczenia wychowawczego. Wniosek o przyznanie tego świadczenia złożyła żona, która w trakcie postępowania zmarła. Wobec tego on jako ojciec kontynuował ubieganie się o przyznanie świadczenia, mając w tym interes prawny. Jednakże postępowanie zostało umorzone z powodu śmierci żony. Dodał, że z ustawy wynika, iż świadczenie przysługuje m.in. ojcu dziecka. Faktycznym beneficjentem świadczenia jest dziecko i nie jest uzasadnione, by pozbawiać go tego świadczenia z powodu siły wyższej, jaką jest śmierć jednego z rodziców. Dziecko jest w ten sposób poszkodowane podwójnie (bez winy jego i jego rodziców) - raz przeżywa traumę z powodu śmierci rodzica, a następnie z powodu śmierci rodzica pozbawia się go świadczenia. Jest to niezgodne z zasadami współżycia społecznego i elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a także intencjami ustawodawcy. Świadczenie wychowawcze jest sprawą dot. całej rodziny, a nie tylko wnioskodawcy (świadczy o tym choćby badanie dochodów członka rodziny nie będącego wnioskodawcą), a złożenie wniosku należy traktować jako czynność techniczną. Każdego uprawnionego do złożenia wniosku należy traktować jako stronę, ponieważ jego interesów dotyczy postępowanie (zgodnie z intencją ustawodawcy postępowanie dotyczy interesu całej rodziny). Na uwagę zasługuje fakt, że gdyby postępowanie trwało krócej, to świadczenie mogłoby zostać przyznane (decyzja przed śmiercią żony). Absurdalne jest więc pozbawianie dziecka (do tego niepełnosprawnego) świadczenia z powodu np. opieszałości, czy błędów urzędu prowadzącego postępowanie (a toczyło się ono od września 2018 r. - powinno być więc zakończone jeszcze przed śmiercią żony). W odpowiedzi na skargę (sprzeciw) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło również, że w zaskarżonej decyzji zawarło błędne pouczenie o przysługującym sprzeciwie zamiast skargi, jednak strona skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi. C. G. został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy, jednak nie stawił się na nią. Natomiast do akt sprawy zostało dołączone jego pismo z wnioskiem o odroczenie rozprawy - z uwagi na opóźnienie Sądu w rozpoznawaniu spraw. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego uznając, że nie spełnia on przesłanek z art. 109 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. jako bezprzedmiotowe - wobec uznania, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony. Istotą rozpoznawanej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżący C. G. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko G. G. Stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. Kolegium słusznie stwierdziło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, iż odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże Sąd uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania została podjęta przedwcześnie. Sąd nie podziela poglądu organów orzekających w sprawie, iż ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134), dalej jako "ustawa", nie pozwala na przyznanie (odmowę przyznania) świadczenia wychowawczego drugiemu z rodziców dziecka w przypadku śmierci rodzica, który zmarł przed rozpatrzeniem złożonego przez niego wniosku. Z art. 4 pkt 2 ww. ustawy wynika, że uprawnienie do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został złożony przez matkę dziecka, która następnie w toku postępowania zmarła. Faktem jest, iż ustawa wprost nie reguluje tej kwestii - jednakże art. 28 ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym należy analogicznie zastosować przepisy k.p.a. regulujące tę kwestię. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W związku z powyższym skarżący - jako ewentualny następca prawny swojej żony - może wstąpić do sprawy w jej miejsce. Ponadto - zdaniem Sądu - skarżący ma nie tylko uprawnienia wynikające z ewentualnego następstwa prawnego, ale także może wstąpić do sprawy jako ojciec dziecka tj. osoba uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Rozpatrując tę kwestię należy wziąć pod uwagę przede wszystkim cel tego świadczenia określony w art. 4 pkt 1 ustawy - celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W związku z powyższym - biorąc pod uwagę ww. cel oraz fakt, że wniosek może złożyć każde z rodziców - dlatego też w tym wyjątkowym i szczególnym przypadku, należy tak interpretować przepis art. 30 § 4 k.p.a., aby nie doprowadzić do pokrzywdzenia dziecka. W innym przypadku cel ustawy nie zostanie osiągnięty. Przy czym Sąd nie może aprobować takiej sytuacji, że śmierć rodzica - wnioskodawcy w trakcie toczącego się postępowania powoduje utratę świadczenia na dziecko, gdyż drugi rodzic nie może wstąpić w jego prawa. W związku z powyższym organ powinien zawiesić postępowanie odwoławcze - do czasu wykazania następstwa prawnego C. G. po swojej żonie J. K. Natomiast przyjmując interpretację, że skarżący wstępuje w prawa wnioskodawczyni - organ powinien spytać go, czy popiera wniosek żony i wstępuje w jej miejsce do sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał też na uwadze fakt, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. została skierowana do osoby zmarłej - zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z weryfikacji danych w rejestrze PESEL J. K. zmarła w dniu [...] stycznia 2019 r. - zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji Prezydenta [...]. Oznacza to, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już na tym gruncie orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarła J. K. - jako osoba niemająca zdolności prawnej - nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy prowadząc postępowanie administracyjne organ miał wiedzę na ten temat czy też nie. Ponieważ Sąd stwierdził nieważność decyzji organu I instancji, dlatego też do rozpoznania pozostaje wniosek J. K. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent [...] uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu i podejmie właściwe działania w celu jednoznacznego ustalenia statusu C. G. w prowadzonym postępowaniu, a następnie rozpozna ww. wniosek i uzasadni podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.