I OSK 3402/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 122019 w sprawie ze sprzeciwu M. z siedzibą w W. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/19 oddalił sprzeciw M. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Dnia 6 kwietnia 2009 r. A. B., E. N., A. R., J. V. i A. V. złożyli do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w W. [...], obejmująca wskazane działki nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret). W piśmie z 20 maja 2009 r. wnioskodawcy uzupełnili żądanie o kolejne działki, a ostatecznie wniosek został sprecyzowany w piśmie z 6 stycznia 2010 r., gdzie podano, że obejmuje on działki nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania od niej, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "D.", stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w W. [...], oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], położona w W., podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. R., A. V. i A. B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] przywołał w swej decyzji obszernie dawne orzecznictwo sądów administracyjnych wykluczające a limine możliwość wyłączenia spod przejęcia części majątków. Następnie zbadał powierzchnię ogólną i powierzchnię poszczególnych użytków majątku "D." i ustaliwszy, że przekraczała ona normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - uznał, że działki objęte postępowaniem jako integralna część majątku podpadały pod wymieniony przepis. Organ I instancji w ogóle nie ocenił charakteru części majątku objętej postępowaniem, nie zbadał, jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje. Wojewoda [...] w zasadzie uchylił się od rozpatrzenia sprawy, której przedmiotem było ustalenie, czy określona część majątku - ze względu na swój charakter - nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wątpliwości Ministra wzbudził również zakres postępowania wyjaśniającego. Ze skąpych akt sprawy wynika, że organ I instancji w ogóle nie zbierał dowodów. Dotyczy to zarówno dowodów, jakie organ mógł przeprowadzić z urzędu, jak i dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowały strony we wniosku z 6 kwietnia 2009 r. Ponadto Minister wskazał, że jest mu wiadome z urzędu, iż przed organami administracji publicznej toczą się inne postępowania dotyczące działek pochodzących z "D.". W tym kontekście zauważył, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] z obrębu [...] była jednocześnie przedmiotem innej decyzji Wojewody [...], tj. decyzji nr [...] z [...] marca 2016 r., uchylonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2019 r. (nr [...]). Z kolei działka nr [...] z obrębu [...] (wymieniona w piśmie z 20 maja 2009 r.) była objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., od której odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatruje pod numerem [...]. Rodzi to konieczność zweryfikowania przedmiotu żądania, aby uniknąć sytuacji, w której organy dwukrotnie rozstrzygnęłyby sprawę tożsamą pod względem przedmiotowym (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wojewoda [...] nie zbadał również stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości, co jest istotne dla zapewnienia zgodności orzekania z aktualnym stanem ewidencyjnym (z aktualną numeracją działek) i ustalenia wszystkich stron postępowania. W konkluzji Minister stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 28 K.p.a., poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego i nierozpatrzenie istoty sprawy, która sprowadzała się do zbadania, czy część dawnego majątku "D." podpadała pod reformę rolną z uwagi na swój charakter. W rezultacie organ I instancji naruszył także art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących działek objętych postępowaniem, ani oceny prawnej dokonanej na podstawie tych ustaleń, a zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa), polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, na obecnym etapie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł rozpatrzyć odwołania merytorycznie. Z tych przyczyn organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem, że ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] winien wezwać wnioskodawców do sprecyzowania żądania tak, aby przedmiot postępowania nie pokrywał się z innymi sprawami dotyczącymi dawnej [...]j nieruchomości ziemskiej, ustalić aktualny stan prawny nieruchomości i krąg stron postępowania. Ponadto winien zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, ocenić - w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych - czy działki objęte postępowaniem z uwagi na swój charakter podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a także uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami płynącymi z art. 107 § 3 K.p.a. Z decyzją Ministra nie zgodziło się M. z siedzibą w W. zaskarżając ją sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na sprzeciw, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie, wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania i kręgu jego stron. W tym względzie WSA podzielił stanowisko Ministra, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, tego typu kwestie powinny być wyczerpująco wyjaśnione na wstępnym etapie postępowania (a więc przed organem I instancji), co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji zgodził się również z Ministrem, który wytknął organowi I instancji także nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego - czy to na żądanie strony, czy z urzędu. Wojewoda [...] był zobowiązany wyjaśnić okoliczności niezbędne do rozpatrzenia sprawy, czego nie uczynił. Wbrew zarzutom sprzeciwu, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zwracając uwagę na konieczność oceny charakteru części dawnego majątku "D." objętej postępowaniem oraz zbadania, jakie użytki wchodziły w jej skład i jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje - w celu rozstrzygnięcia, czy z uwagi na swój charakter część majątku podpada pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też nie. Sąd I instancji uznał również, że w postępowaniu w niniejszej sprawie, z uwagi na jego doniosłe skutki społeczne i materialne oraz możliwość objęcia nieruchomości z wniosku A. B., A. R. i A. V. innymi postępowaniami w tym samym przedmiocie, konieczne jest dogłębne zbadanie również tych kwestii przez organ I instancji i nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie nawet w części, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. WSA zgodził się z organem, że w przedmiotowym postępowaniu należy przede wszystkim ustalić jego przedmiotowy zakres, zwłaszcza w kontekście innych toczących się postępowań dotyczących dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "D.", a w konsekwencji ustalić prawidłowy krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz ustalić charakter poszczególnych części tej nieruchomości w świetle aktualnej interpretacji przepisów dekretu o reformie rolnej, zaś dokonanie tych czynności na podstawie art. 136 K.p.a. nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Za nietrafny Sąd I instancji uznał także zarzut braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zbierał dodatkowego materiału dowodowego, zaś wydana przez niego decyzja ma charakter kasatoryjny, a więc nie decyduje o prawach i obowiązkach stron, lecz pozwala na ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez obie instancje, gdzie możliwe będzie zgłaszanie twierdzeń i wniosków dowodowych. Poza tym zarzut skarżącego jest gołosłowny: nie wskazuje on wniosków dowodowych, których nie mógł złożyć z powodu nieotrzymania zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Nawet gdyby uznać, że organ dopuścił się uchybień w zakresie zagwarantowania stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, to skarżący nie wskazał nawet jaki miałyby one wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Nie było też podstaw do umorzenia w jakiejkolwiek części postępowania administracyjnego na etapie rozpatrywania odwołania, więc nie został naruszony art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcie, że wydanie decyzji kasatoryjnej nie obliguje organu do umożliwienia zajęcia stanowiska w sprawie przez stronę przed wydaniem decyzji, 2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 K.p.a. poprzez niezastosowanie w następstwie błędnej wykładni i uznanie, że organ II instancji nie jest władny aby umorzyć postępowanie w zakresie podlegającym umorzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając podniesione w niej zarzuty należy podkreślić, że skarżące kasacyjnie M. nie zakwestionowało przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń odnośnie istotnych naruszeń prawa procesowego w postępowaniu przed organem I instancji, które stanowiły podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. W tym względzie nie podniesiono żadnych zarzutów. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wiążące zatem było ustalenie poczynione przez Sąd I instancji co do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania co skutkowało nieustaleniem kręgu stron postępowania oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego i nierozpatrzenie istoty sprawy, która sprowadzała się do zbadania, czy część dawnego majątku "D." podpadała pod reformę rolną z uwagi na swój charakter, a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. W drodze odpowiedniego zarzutu nie podważono także, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji winno zostać poprzedzone wezwaniem wnioskodawców do sprecyzowania żądania tak, aby przedmiot postępowania nie pokrywał się z innymi sprawami dotyczącymi dawnej [...] nieruchomości ziemskiej, ustaleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości i kręgu stron postępowania, zebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oceną - w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych - czy działki objęte postępowaniem z uwagi na swój charakter podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a także uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami płynącymi z art. 107 § 3 K.p.a. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki i niejasności w zakresie przedmiotu postępowania, bez wątpienia stanowią zasadnicze elementy stanu faktycznego sprawy, które wymagają wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku istotnych wad postępowania wyjaśniającego nie ma bowiem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W szczególności dotyczy to sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy z uwagi na stwierdzone powyżej braki, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające od nowa, a w pierwszej kolejności winien wyjaśnić treść złożonego wniosku w zakresie doprecyzowania numerów działek objętych postępowaniem, co wiąże się z prawidłowym ustaleniem przedmiotu sprawy. Dopiero precyzyjne ustalenie treści żądania pozwoli bowiem na ocenę, czy jego przedmiot w jakiejkolwiek części pokrywa się z zakresem innych postępowań administracyjnych dotyczących działek pochodzących z "D.". Jednocześnie należy podkreślić, że art. 138 § 2 K.p.a. nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji jedynie w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku decyzji kasacyjnej możliwe jest wyłącznie uchylenie decyzji w całości. Organ odwoławczy nie mógł zatem, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżonej decyzji Wojewody w części dotyczącej określonych działek a w pozostałej części, w stosunku do innych działek, umorzyć postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. Z treści tego zarzutu, jak i jego uzasadnienia wynika, że w istocie dotyczy on naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy faktycznie nie powiadomił skarżącego kasacyjnie o zakończeniu postępowania odwoławczego, nie umożliwił zapoznania się z materiałami dowodowymi i nie dał prawa złożenia ewentualnych wniosków. Trafnie jednak Sąd I instancji ocenił to naruszenie jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wykazała bowiem we wniesionej skardze, że zarzucane uchybienie przepisów w tym zakresie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a brak tego również w skardze kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że to na stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, by sąd mógł skutecznie zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - porównaj wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publikowany w ONSA i WSA 2006/6157, OSP 2007/3/26. Analizując motywy skargi kasacyjnej uznać należy, że takiego wpływu na wynik sprawy ze wskazywanym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. skarżący nie wykazał zarówno we wniesionej skardze, jak i skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem dokonanej przez Sąd Iinstancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. To zaś oznacza, że organ I instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad kodeksowych i reguł postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżące M. będzie miało zatem możliwość przedstawienia w przedmiotowej sprawie swojego stanowiska czy też złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.