II SA/Bd 590/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi C. C. i spółki E. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargi. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].FN Wojewoda K. – P. (zwany dalej "Wojewodą") na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), uchylił, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego C. C., decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zobowiązująca C. C. i J. C. do udostępnienia części nieruchomości położonej w obrębie S. , gmina B., oznaczonej jako działki: numer [...] o powierzchni 6,73 ha i numer [...] o powierzchni 0,69 ha, zapisanej w księdze wieczystej numer [...] [...], w celu wykonania prac związanych z remontem urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV RS C. - U., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E. - O. S.A. w G. z dnia [...] listopada 2016 r., którym inwestor zwrócił się do Starosty o wydanie, na podstawie art. 124b u.g.n. decyzji zobowiązującej C. C. i J. C. do udostępnienia części wskazanej wyżej nieruchomości w celu wykonania prac związanych z remontem urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV RS C. - U., zgodnie z zakresem opisanym na załączonym do wniosku opisie prac remontowych i mapie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Starosta, uznając przedmiotowe prace za remont linii energetycznej, zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia jej części w celu wykonania prac. Wojewoda podniósł, że art. 124b u.g.n. uzależnia możliwość ograniczenia prawa własności od konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Zakres planowanych robót musi jednak jednoznacznie wskazywać na ich remontowo - konserwacyjny charakter i winien być szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji. Organ prowadzący postępowanie winien zatem dokonać wyczerpującej oceny charakteru planowanych prac z punktu widzenia ich zgodności z zakresem przedmiotowym określonym w dyspozycji przepisu art. 124b u.g.n. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, że przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast obejmuje wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchni zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego stwierdził, że Starosta kwalifikując przedmiotowe prace jako przebudowę oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, bezkrytycznie przyjmując, iż w następstwie planowanych prac parametry techniczne linii elektroenergetycznej nie ulegną zmianie. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się natomiast do informacji zawartych w "Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV RS C. - U.", stanowiących załącznik do wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. Z przedmiotowego dokumentu wynika natomiast, że wytyczne programowe obejmują główne założenia do opracowania projektu na przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji RS C. - U. 3xAFL-6-35 mm2 na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm2 oraz GREENPAS CCSTWK 3x70 mm2, przebudowę istniejących odgałęzień promieniowych linii napowietrznej relacji RS C. - U. 3xAFL-6-25 mm2 i 3xAFL-6-35 mm2 na linię 3x6-50 mm2 oraz GREENPAS CCSTWK 3x50 mm2 (str. 3). W powyższym opracowaniu wskazano także, że podstawą sporządzenia wytycznych jest m.in. konieczność poprawy parametrów zasilania odbiorców z terenu gminy R. i B. oraz ich okolic (str. 3). Zdaniem Wojewody, tak określony zakres prac może zatem sugerować, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z remontem, ale z przebudową istniejącego obiektu budowlanego. W zawiązku z powyższym, w ocenie Wojewody, zakwalifikowanie przedmiotowych prac, jako remont linii elektroenergetycznej, jest co najmniej przedwczesne i nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co narusza art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji winien był dokonać wyczerpującej oceny zgormadzonego materiału dowodowego (oświadczeń, wytycznych programowych, harmonogramu planowanych prac), a ustalenia dokonane w tym zakresie winny, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Dokonanie prawnie wiążącej oceny charakteru planowanych prac wymaga, w ocenie Wojewody, ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji. Wojewoda zwrócił uwagę, iż samo ustalenie, że w wyniku planowanych prac dojdzie do wymiany wymianie przewodów 3xAFL-6-35 mm˛ na 3xAFL-6-70 mm˛ oraz GREENPAS CCSTWK 3x70 mm˛ (zwiększenie przekroju przewodów) w żadnym razie nie przesądza jeszcze, że przedmiotowe czynności nie stanowią remontu w rozumieniu przepisu w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Ocena, czy nastąpiła zmiana parametrów technicznych lub użytkowych winna bowiem odnosić się do linii napowietrznej jako obiektu budowlanego (obiektu liniowego), a nie tylko poszczególnych jej elementów. Ustalenie zatem, że w wyniku planowanych prac dojdzie do wymiany przewodów AFL 3x35 mm˛ na przewody AFL3x70 mm˛ na określonym odcinku, nie przesądza o zmianie parametrów technicznych całej linii energetycznej SN-15 kV, będącej obiektem liniowym. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda uznał, iż Starosta naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczną ocenę charakteru planowanych prac i bezpodstawne przyjęcie, że stanowią one remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdził również, że Starosta, ponownie rozpatrując sprawę, winien ustalić parametry techniczne i użytkowe istniejącej i planowanej linii napowietrznej, a także rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dysponującego specjalistyczną wiedzą z zakresu parametrów technicznych i użytkowych sieci energetycznych i na tej podstawie ocenić, czy w przedmiotowej sprawie dojdzie do zmiany parametrów całej linii energetycznej, a nie tylko jej odcinków czy elementów. Wojewoda zobowiązał także organ pierwszej instancji do ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa i czy zakres planowanych prac także przewiduje jej modernizację. Skargi na powyższą decyzję złożyli: E. - O. S.A. w G. oraz C. C.. Spółka E. - O. S.A. we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej Spółki Wojewoda bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego założył, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii, nie wyjaśniając, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Zdaniem skarżącej, organ zignorował definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt. 3a Prawa budowlanego, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym m.in. linia i trakcja elektroenergetyczna. Bezpodstawne jest, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez organ, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. W ocenie skarżącej Spółki zaskarżona decyzja nietrafnie określa, że zakres prac wskazany we wniosku wykracza poza prace związane z konserwacją, remontem bądź usuwaniem awarii urządzenia stanowiącego element linii elektroenergetycznej, planowane prace bowiem mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n. C. C. w skardze zarzucił, że Wojewoda nie uwzględnił braku jego zgody na wejście przez Spółkę na nieruchomość, ze względu na kradzież drzew, która miała miejsce w trakcie wcześniejszego remontu stacji transformatorowej. Ze względu na tą sytuację oraz dokonywane na nieruchomości skarżącego zniszczenia powstałe wskutek używania ciężkiego sprzętu przez spółkę skarżący wniósł o przeniesienie urządzeń energetycznych poza jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są niezasadne. Zaskarżona decyzja Wojewody została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sprawie niniejszej decyzja pierwszej instancji uchylona została w całości. Powodem uchylenia stało się, niedostateczne – w ocenie organu odwoławczego – ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy i przedwczesne zakwalifikowanie charakteru planowanych robót, czym organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podstawę materialnoprawną natomiast zaskarżonej decyzji stanowił art. 124b u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Spór w sprawie sprowadza się de facto do oceny, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał braki postępowania prowadzonego w pierwszej instancji za uzasadniające zwrot sprawy do Starosty. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest charakter projektowanych prac, a zwłaszcza rozstrzygnięcie, czy zakres prac określony we wniosku o udostępnienie nieruchomości jest remontem linii napowietrznej czy jej przebudową. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócić uwagę należy, ze brak w ustawie legalnej definicji co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10). Postępowanie w sprawie niniejszej zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej spółki o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii. Jak wskazano we wniosku, trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Zakres prac przewidziany został na okres dwóch dni, pierwszy dzień roboczy objąć miał: demontaż linii napowietrznej SN, demontaż osprzętu ze słupów SN oraz demontaż słupów SN. Drugi dzień roboczy natomiast przewidywał: montaż i stawianie nowych słupów SN, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej SN, montaż linii napowietrznej SN oraz montaż uziemień. Prace polegać miały na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Według oświadczenia wnioskodawcy, remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN. Więcej informacji na temat planowanego przedsięwzięcia zawierają natomiast wytyczne programowe na przebudowę linii SN 15 kV RS C. – U.. Wytyczne obejmują m.in. przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji RS C. - U. 3xAFL-6-35 mm˛ na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm˛ oraz GREENPAS CCSTWK 3x70 mm˛, przebudowę istniejących odgałęzień promieniowych linii napowietrznej relacji RS C. - U. 3xAFL-6-25mm˛ i 3xAFL-6-35 mm˛ na linię 3x6-50 mm˛ oraz GREENPAS CCSTWK 3x50 mm˛. Jako podstawę sporządzenia wytycznych wskazano natomiast m.in. konieczność poprawy parametrów zasilania odbiorców z terenu gminy R. i B. oraz ich okolic. Podkreślenia wymaga, że ww. Wytyczne wprost określają planowane przedsięwzięcie, jako "przebudowę". Zwrócić uwagę ponadto należy na pismo wnioskodawcy, skierowane do uczestników postępowania, w którym wykonawca planowanego przedsięwzięcia zwraca się do właścicieli nieruchomości objętych pracami, o ich udostępnienie w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych. Z pisma, o którym mowa wynika, że przedmiotem planowanych prac jest modernizacja istniejącej linii SN 15kV relacji GPZ T. C. – U., polegającej na wymianie przewodów i wymianie słupów (bez zmiany trasy linii i usytuowania słupów). Wskazać należy, że Prawo budowlane w obecnym stanie prawnym nie posługuje się pojęciem modernizacji, które mieści się raczej w definicji przebudowy, polegającej na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, stwierdzić należy, iż rację ma Wojewoda uznając, że Starosta, działający w niniejszej sprawie w pierwszej instancji przedwcześnie uznał planowane prace za remont. Chybiony jest natomiast argument skarżącej spółki, że organ odwoławczy przesądził tym samym, że projektowane roboty stanowią przebudowę, nic takiego nie miało bowiem miejsca. Charakter robót budowlanych objętych wnioskiem został przez Wojewodę uznany za nierozstrzygnięty, a sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji, celem dokonania bardziej precyzyjnych ustaleń. Rację przyznać należy skarżonemu organowi, że rozstrzygniecie swe oparł jedynie na deklaracji wnioskodawcy, że remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN. Nie zostały uwzględnione natomiast wytyczne programowe na przebudowę linii SN 15 kV RS C. – U., nie przeanalizowano użycia w nich określenia "przebudowa", jak również podstawy sporządzenia wytycznych wprost zakładającej konieczność poprawy parametrów zasilania. Organ badający sprawę w pierwszej instancji winien był przeanalizować przedsięwzięcie pod kątem ewentualnej zmiany parametrów technicznych, zatem zmiany napięcia, długości linii napowietrznej, zmiany przebiegu trasy, zwiększenia mocy czy też zwiększenia pola elektromagnetycznego. W sprawie niniejszej przedmiotem spornych robót jest, co również nie pozostaje bez znaczenia, obiekt liniowy, czyli linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15 kV relacji GPZ C. – U.. Okoliczność ta determinuje specyfikę remontu obiektów tego typu. Pamiętać należy, że sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy nie decyduje natomiast sam fakt, że linki typu AFL nowej instalacji będą posiadały inne średnice, a słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, kluczowe bowiem jest czy wymienione elementy linii zmienią jednocześnie jej parametry techniczne. Okoliczność ta wymaga jednak dokładnego zbadania, czego zaniechał organ pierwszej instancji i co Wojewoda zasadnie zauważył. Ponownie prowadzone postępowanie przed organem pierwszej instancji wymagać będzie zatem uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację techniczną, której brak w aktach administracyjnych. Ustalenia wymaga, jakie parametry linia energetyczna ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót, istotna jest bowiem ewentualna zmiana parametrów technicznych całego urządzenia liniowego, nie tylko jego poszczególnych odcinków. Wyjaśnić należy również kwestię zapisu zawartego w oświadczeniu woli o udostępnieniu nieruchomości o dowieszeniu dodatkowego przewodu w istniejącej linii elektroenergetycznej, bowiem okoliczność taka może mieć wpływ na zmianę parametrów linii elektroenergetycznej. Wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w trybie art. 124b u.g.n. wymaga zaistnienia sytuacji, w której występuje konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów przy jednoczesnym braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Spełnienie tych przesłanek obliguje właściwego starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zobowiązania, w drodze decyzji, właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości. Decyzja ta nie zależy od uznania właściwego organu, przy spełnieniu przesłanek ustawowych, organ ma obowiązek jej wydania. Zatem, jak wynika z treści art. 124b u.g.n., udostępnienie nieruchomości uzasadnia konserwacja, remont oraz usuwanie awarii. W sytuacji zatem ustalenia, że prace objęte wnioskiem w istocie stanowią remont, konieczne będzie wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia. Wymaga to przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasad kpa, zwłaszcza wyrażonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W związku z powyższym, nie przesądzając, czy prace, o których mowa we wniosku wszczynającym postępowanie stanowią remont, czy przebudowę Sąd uznał, że Wojewoda prawidło ocenił, iż kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Należy ponadto wskazać, że ww. art. 124b u.g.n., nie daje organowi możliwości orzekania odnośnie ewentualnego usunięcia z nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych, tak jak wnosi o to w swojej skardze skarżący C. C.. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargi.