II SA/Wa 1557/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Dyrektora Zespołu [...] w L. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zespołu [...] w L. na rzecz skarżącej J.B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.B. w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu 29 marca 2019 r.) skierowała do Gminy [...] pismo zawierające z wniosek o udostepnienie informacji publicznej o obowiązującej w Gminie [...] w latach 2009 - 2017 a) wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty) przypadającej na jedno dziecko miesięcznie b) informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych (bez wliczania dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych) w gminie w latach 2008-2017 na dzień 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej lub jeżeli takich nie było, to wskazanie na podstawie danych z jakiej gminy sąsiedniej obliczono dotacje. Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a jej udostępnienie musiałoby być poprzedzone dokonaniem odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów. Zaangażowanie pracowników jednostki w wytworzenie żądanej informacji za okres 9 lat zakłóciłoby normalny tok pracy Urzędu. W celu udostępnienia żądanej informacji publicznej należałoby oddelegować jednego z pracowników Urzędu do analizowania dokumentacji oraz tworzenia zestawienia specjalnie na potrzeby wnioskodawczyni. W pierwszej kolejności należałoby odnaleźć stosowne dokumenty, z których część może znajdować się już w archiwum, a następnie uważnie zapoznać się z ich treścią. Już tylko ta czynność może zabrać pracownikowi ok. 3 godzin. Analiza treści wniosku prowadzi do konkluzji, że wnioskodawczyni działa wyłącznie w interesie prywatnym, a jego cele nie mają związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządu czy lokalnej władzy. W ocenie organu nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu wnioskodawczyni żądanej informacji publicznej przetworzonej. Wniosek jako niespełniający przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł zostać uwzględniony. J.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Dyrektora Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...] z dnia [...] maja 2019 r. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, co obliguje wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca, cytując orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy wyrażone w doktrynie, podała że informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W przypadku, gdy wnioskowane informacje znajdują się w zasobach informacyjnych podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej. Jest to wyłącznie informacja prosta, nawet jeżeli liczba składających się na nią elementów jest znaczna. Informacja dotycząca wskazania wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych przypadających na jedno dziecko bezpośrednio dotyczy wysokości wypłacanych przez organ gminy dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych. Skarżąca zażądała informacji za zamknięte okresy 2009-2017. Bezsprzecznym jest, że czynnością poprzedzająca wypłatę dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest ustalenie wysokości tej dotacji, a następnie przemnożenie jej przez liczbę uczniów, deklarowanych przez organy prowadzące poszczególne placówki. Z tego wynika, że twierdzenia gminy, co do konieczności wyliczenia dotacji są bezzasadne. Wnioskująca bowiem zażądała jedynie wskazania wysokości dotacji dla przedszkoli publicznych w okresie 2009-2017, a więc kwoty bazowej, będącej podstawą wypłat dotacji dla poszczególnych przedszkoli niepublicznych w tych latach. Informacje te są w posiadaniu organu i nie wiążą się z koniecznością dokonywania jakichkolwiek działań matematycznych, skomplikowanych działań technicznych i zaangażowaniem intelektualnym pracowników. Słowem, organ nie musi podejmować dodatkowych czynności, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia być może do różnych źródeł informacji, nie powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. r. poz. 2167). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym wypracowana została wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, - warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Pokreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji powinno być sporządzone w taki sposób, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, że żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. W przeciwnym razie żądający informacji publicznej pozbawiony byłby realnej ochrony. W kontrolowanej sprawie na podstawie uzasadnienia decyzji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie żądana przez skarżącą informacja jest informacją przetworzoną. Jak wynika z art. 3 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1942), w brzmieniu obowiązującym w pierwszych latach objętych wnioskiem - system informacji oświatowej obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą wskazane w nim zbiory danych. Z przepisu art. 4 ust. 6 ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące m.in. zbiory danych z baz danych oświatowych, w tym szkół i placówek oświatowych, publicznych i niepublicznych. Bazy danych oświatowych są prowadzone w formie elektronicznej (art. 5). Przepis art. 6 ustawy stanowi z kolei, że szkoły i placówki przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych oświatowych jednostce samorządu terytorialnego, a jednostki samorządu terytorialnego przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych oświatowych odpowiednio kuratorowi oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania. Dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i dzień 30 września każdego roku (art. 8). Z kolei z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. 2004.277.2746), obowiązującego do dnia 1 września 2012 r. wynika, jakie zbiory danych organy gminy winny prowadzić. Podobne zasady zostały określone w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Zgodnie z art. 3 tej ustawy w systemie informacji oświatowej są gromadzone i przetwarzane m .in. dane dotyczące publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oraz innych jednostek organizacyjnych, zwanych dalej "szkołami i placówkami oświatowymi". Tworzone są m. in." zbiory danych szkół i placówek oświatowych". W art. 8 ustawy wskazano jakie dane dziedzinowe gromadzone są w tych zbiorach. Rodzaje sporządzanych w bazie danych SIO zestawień określa przepis art. 50 ustawy. Zestawienia, o których mowa w ust. 1 pkt 1tego przepisu, są udostępniane w bazie danych SIO jednostkom samorządu terytorialnego. Nadto, zgodnie z ustępem 3 tego przepisu 3. W celu potwierdzenia prawdziwości danych, dane zawarte w zestawieniach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, są porównywane z danymi, którymi dysponuje jednostka samorządu terytorialnego lub minister prowadzący szkoły i placówki oświatowe, w szczególności z danymi posiadanymi w związku ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością prowadzonej szkoły lub placówki oświatowej w zakresie spraw finansowych i administracyjnych oraz w związku z udzielaniem i rozliczaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji dla publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne oraz dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych. Na podstawie danych zgromadzonych w bazie danych SIO mogą być sporządzane i udostępniane raporty. Raporty udostępnia się w postaci elektronicznej. Raport obejmuje zanonimizowane dane powstające w procesie automatycznego przetwarzania danych identyfikacyjnych i danych dziedzinowych szkół, placówek oświatowych, innych jednostek wykonujących zadania z zakresu oświaty oraz uczniów i nauczycieli, zgromadzonych w bazie danych SIO (art. 65). Jak wynika z art. 66 ustawy jednostki wykonujące zadania z zakresu oświaty, mogą pozyskiwać raporty z bazy danych SIO. Gminy prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące dotyczące ich zbiory danych, o których mowa w art. 107 ust. 3 pkt 2 lit. c oraz w art. 107 ust. 6 (art. 108 ust. 5). Szczegółowy zakres danych gromadzonych w bazach danych oświatowych reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 poz. 957 z późn.zm). Zwrócić również należy uwagę na § 4 i § 5 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 grudnia 2017 r. (jak również na rozporządzenia jej poprzedzające) w sprawie udzielania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego (Dz. U. 2017 poz.2425), które określają jakie zestawienia gminy przekazują wojewodzie w związku z rozliczeniem dotacji. Organ nie odniósł się do tych kwestii, eksponując czasochłonność dotarcia do samych źródeł żądanych informacji. Tymczasem, przede wszystkim, należało się skupić na dokonaniu analizy posiadanych baz informacji, by ustalić, czy wnioskowanych informacji nie można uzyskać z tych właśnie baz. Dlatego też brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii - określenia jakie zbiory danych dotyczących żądanych informacji organ posiada - uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości oceny organów co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna i nie wyjaśniająca dostatecznie stanu faktycznego. Dlatego też przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd w kwestii naruszenia przepisów materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną i w zależności od wyników tych ustaleń ocenią, czy konieczne jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu społecznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.