II SA/Gl 869/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P.C., Z.G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "A" S.A. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży kratowej H - 53,5 m na fundamencie żelbetonowym wraz z instalacją anten sektorowych i urządzeń radiowych na wysokości 49 m.n.p.m., anteny RL na wysokości 46 m.n.p.m. oraz szaf technicznych na ramie stalowej posadowionej na płycie u podstawy wieży wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Inwestycja ta realizowana ma być na działce o numerze geodezyjnym 1 obręb Z. adres Z. ul. [...]. W dalszej części organ wskazał osoby, które uczestniczyły w projektowaniu i wydaniu przedmiotowej decyzji. Inwestycja winna zostać zrealizowana z zachowaniem następujących warunków: inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa budowy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i nałożono obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg powadzonego przez niego postępowania, w tym także pisma uczestników tego postępowania składane do wskazanego organu. Następnie organ ten wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami i warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obszar oddziaływania inwestycji ustalony został zgodnie z przepisami aktu wykonawczego z [...] r., wyznaczony w oparciu o sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większych niż 0,1 W/m² występujących w poziomie instalacji anten i zlokalizowany jest nad działkami o podanych w decyzji numerach, w miejscach niedostępnych dla ludzi na wysokości ponad 30 m. Ponadto podkreślono w uzasadnieniu, że nie przewiduje się negatywnego wpływu inwestycji na najbliższe wyznaczone i proponowane obszary Natura 2000. Wykonanie robót budowlanych nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu. Podniesiono, że występuje zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawozdań, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz informacje o osobie będącej projektantem przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Śląskiego wniosła A. G., która zarzuciła jej nieokreślenie w decyzji odległości planowanej inwestycji od zabudowań mieszkalnych, wadliwe określenie lokalizacji realizowanej inwestycji, nieokreślenie ilości anten i ich maksymalnej mocy, naruszenie ładu przestrzennego, planowana inwestycja będzie szkodliwie oddziaływać na zdrowie mieszkańców, przedłożone obliczenia i analizy nie gwarantują rzetelności badań przed i w trakcie funkcjonowania urządzeń masztu, planowana inwestycja zmniejszy komfort egzystencji mieszkańców istniejącej zabudowy mieszkaniowej jak również spowoduje spadek wartości terenów przyległych do bazy telefonii. Nadto inwestycja ta godzi w interes publiczny. Kolejne odwołanie do Wojewody Śląskiego od tej decyzji wnieśli J. i A. S., którzy także wyrazili swoje niezadowolenie z jej treści. Decyzji tej zarzucili nieokreślenie odległości planowanej inwestycji od zabudowań mieszkalnych, nie określono ilości anten i ich maksymalnej mocy, nadto wskazali na naruszenie ładu przestrzennego i obniżenia walorów widokowych i krajobrazowych terenu. Dostrzegli jej szkodliwe oddziaływanie na zdrowie mieszkańców i zagrożenie dla środowiska. W ich ocenie przedłożone obliczenia i analizy nie gwarantują rzetelności przeprowadzonych badań przed i w trakcie funkcjonowania urządzeń, a dodatkowo inwestycja ta zmniejszy komfort egzystencji mieszkańców i spowoduje spadek wartości terenów przyległych do budowanej bazy a także godzi w interes publiczny. Następne odwołanie do Wojewody Śląskiego od tej decyzji wniósł P. C. Odwołanie to było analogicznej treści jak powyżej przedstawione A. G. Ze wskazaną decyzją nie zgodził się także Z. G., w imieniu którego odwołanie do Wojewody Śląskiego wniósł Z. G. W odwołaniu tym także wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji i zarzucono jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie jakiejkolwiek własnej analizy w zakresie konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych ustalonych na podstawie danych katalogowych, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 160 Kodeksu karnego poprzez zbiorowe narażenie zdrowia i życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji, ponieważ obszar oddziaływania nie został ustalony dla tiltów maksymalnych; art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko związku z § 2 ust. 1 pkt t lit. b w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten oraz zarzucono naruszenie art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 135 Prawo o ochronie środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne. W motywach odwołania przedstawiono rozbudowaną argumentację postawionych zarzutów. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach odwołania organ ten przedstawił wpierw podstawowe zastrzeżenia sformułowane we wniesionych odwołaniach, a następnie przybliżył swoją korespondencję z inwestorem. W dalszej części uzasadnienia przybliżono istotę spornej inwestycji, aby w dalszej kolejności przybliżyć treść przepisów ustawy Prawo budowlane, mających zastosowanie w sprawie. Następnie wskazany organ przeprowadził analizę dotyczącą tego, czy projektowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i stwierdził, że z załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia ze stycznia 2017 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie nie osiąga progów wymienionych w przepisach i z tego powodu uznano, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga decyzji środowiskowej. W dalszej części uzasadnienia przybliżono problematykę dotyczącą nakładania się fal emitowanych przez anteny i stanowisko inwestora zawarte w piśmie z 4 czerwca 2018 r. kwestionujące zasadność takich badań w sytuacji, gdy anteny skierowane są w różnych kierunkach i ich pola nie nakładają się na siebie. Podzielając stanowisko inwestora zaprezentowane w przywołanym piśmie organ zaznaczył, że dokumentacja projektowa inwestycji potwierdza spełnianie przez inwestora wymogów wynikających z przepisów ochrony środowiska, w sposób umożliwiający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym uznano argumenty podniesione w odwołaniach za nietrafne. Zdaniem organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu inwestycji odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym. Zdaniem tego organu inwestycja została zlokalizowana z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że projekt sporządzony został przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami i spełnia wymogi w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawozdań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł P. C. W skardze tej zarzucił wskazanej decyzji naruszenie art. 7, art. 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości aktu normatywnego, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnej wysokości w przyszłości, § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenia raportu było obligatoryjne. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty i w tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Analogiczną w treści skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Z. G. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Śląski wystąpił o ich oddalenie i odwołał się do treści swojego rozstrzygnięcia. Pismem z 20 października 2019 r. Stowarzyszenie "B" wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. We wskazanym piśmie zamieszczono także argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Tutejszy Sąd na posiedzeniu w dniu 13 stycznia 2020 r. dopuścił wskazaną powyżej organizację do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W trakcie rozprawy odbytej przed Sądem pełnomocnik Stowarzyszenia "B" kwestionował decyzje organów administracji i podnosił, że nie określono w nich maksymalnej mocy anten oraz maksymalnego ich pochylenia. Nadto akcentował, że ustalenie maksymalnych tiltów ma znaczenie z punktu widzenia niezbędności wydania decyzji środowiskowej na realizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji poprzedzona została decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która w dniu podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji nie utraciła mocy obowiązującej. Nadto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano na kompletność projektu budowlanego, posiadającego wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawozdania. Uwagę zwraca fakt, iż do złożonego projektu budowlanego dołączono "Analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" opracowane w styczniu 2017 r., w którym na s. 3 zamieszczono tabelę nr 1 Zestawienie anten dyfuzyjnych, w której zamieszczono dane trzech anten i wskazano ich wysokość, pasmo i minimalny oraz maksymalny tilt, a także maksymalne EIRP na pasmo i na antenę. W tabeli nr 2 Zestawienie anten parabolicznych zawarto dane dla dwóch takich anten zlokalizowanych na wysokości 46 m i mocy EIRP, a w dalszej części tego opracowania wyznaczono obszary występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m², przy uwzględnieniu pochylenia O i maksymalnego. Obok wskazanej powyżej Analizy do dokumentacji o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączona została "Kwalifikacja przedsięwzięcia" sporządzona także w styczniu 2017 r., która również zawiera maksymalne ustawienia anten w zakresie tiltu oraz EIRP na antenę. Przywołanie powyższych informacji jest o tyle istotne, że w ramach postępowania odwoławczego organ wyższego stopnia pismem z [...] r. wystąpił do inwestora o uzupełnienie projektu o szereg informacji dotyczących: określenia równoważnej mocy promieniowania izotropowego nie tylko dla poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej, ale również rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny, w kwalifikacji przedsięwzięcia powinna zostać uwzględniona zsumowana równoważna moc promieniowania anten oraz podniesiono, że projekt budowlany winien zawierać specyfikację techniczną projektowanych anten w postaci kart katalogowych poszczególnych modeli anten, z których wynikać będą maksymalne możliwe do uzyskania pochylenia osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (tilt). Nadto wskazano na konieczność przedłożenia analizy rozkładu pól uwzględniającej maksymalne możliwe pochylenie elektryczne i mechaniczne anten wynikające z ich specyfikacji. W odpowiedzi udzielonej przez inwestora z 4 czerwca 2018 r. wynika, że wszystkie żądane informacje zamieszczone są w "Analizie środowiskowej" oraz w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", nadto odwołano się w nim do wyjaśnień udzielanych przez naczelne organy państwa funkcjonujące w omawianym zakresie. Przywołanie powyższych informacji jest o tyle istotne, że główne zarzuty formułowane w skardze do tutejszego Sądu, zwłaszcza przez Stowarzyszenie "B" koncentrowały się na tym, że w kwestionowanej decyzji nie określono maksymalnej mocy anten oraz maksymalnego ich pochylenia. Nadto akcentował, że ustalenie maksymalnych tiltów ma znaczenie z punktu widzenia niezbędności wydania decyzji środowiskowej na realizację inwestycji. Z punktu widzenia tak stawianych zarzutów, przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie są one bezzasadne. W wielu wcześniej rozpoznawanych sprawach w tym także przed tutejszym Sądem okoliczności te stanowiły podstawę uwzględniania wnoszonych skarg, natomiast w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionych skarg, albowiem w ramach postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę inwestor uzyskał już stosowne analizy zawierające te dane, które są sygnalizowane przez stowarzyszenie jak również przez skarżących. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że "Analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia" stanowią integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji związanej z jej realizacją. W świetle przeprowadzonych ustaleń i rozważań zarzuty podnoszone przez stowarzyszenie "B" w realiach rozpoznawanej sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący w swoich skargach zarzucili obu kwestionowanym decyzjom naruszenie postanowień art. 7 i art. 87 w związku z art. 79 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za trafny, ponieważ w decyzji organu pierwszej instancji brak jest odwoływania się do wskazanego aktu, a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego występuje odwołanie się do konkretnych jednostek redakcyjnych tego rozporządzenia. Kolejny zarzut sformułowany w skardze sprowadza się do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie, czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości w przyszłości. Podniesiony zarzut także nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przywoływana już "Analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" zawiera stosowne informacje w tym zakresie, to jeszcze w polu widzenia należy mieć to, że obecnie tereny położone w pobliżu realizowanej inwestycji nie mają planu zagospodarowania przestrzennego i obecnie wykorzystywane są na cele rolnicze. Kolejny zarzut sformułowany w skardze, a odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. został już przedstawiony w ramach rozpoznawania zarzutów formułowanych przez przywoływane powyżej Stowarzyszenie. Na marginesie można zauważyć, że w omawianym zakresie kluczową rolę pełni decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] r., o lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem podnoszone przez skarżących argumenty winny być sygnalizowane w ramach tego postępowania, a nie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, która bazuje na przywołanej powyżej decyzji. Ostatni zarzut skarżących związany jest z naruszeniem art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 135 ustawy o ochronie środowiska. Podniesiony zarzut także nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ramach przedmiotowego postępowania inwestor przedłożył dwa dokumenty ("Analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" i "Kwalifikacja przedsięwzięcia"), które w tym zakresie posiadają kluczową rolę i wynika z nich, że podnoszony tu zarzut nie jest zasadny. Przeprowadzona z urzędu przez Sąd kontrola legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie dała podstaw dla uznania, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.