II OSK 668/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 805/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego dotyczących fermy drobiu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. na rzecz J. S. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Łd 805/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej: WLW, organ odwoławczy) w L. z [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego dotyczących fermy drobiu, oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. W dniu [...] maja 2017 r. w gospodarstwach K. S. oraz J. S. w miejscowości [...], gmina D., utrzymujących kury nioski towarowe (produkcja jaj konsumpcyjnych) przeprowadzono kontrolę interwencyjną. W trakcie kontroli pobrano próby wody przeznaczonej do pojenia kur w kierunku wykrywania obecności substancji przeciwbakteryjnych, paszy w kierunku wykrywania pałeczek Salmonella, jaj w kierunku obecności substancji przeciwbakteryjnych oraz kału w kierunku wykrywania pałeczek Salmonella. Próbki przekazano do badań do Zakładu Higieny Weterynaryjnej w L. przy Wojewódzkim Inspektoracie Weterynarii w L. – laboratorium urzędowego, akredytowanego, o którym mowa w art. 25 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1077 ze zm., dalej: u.o.z.z.). Wyniki badań przeprowadzonych w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w L. wskazały na brak obecności pałeczek Salmonella spp. w badanych próbkach paszy pochodzących z kurników [...], brak pozostałości antybiotyków lub innych substancji o działaniu przeciwbakteryjnym w wodzie pobranej z kurników [...], a także brak pozostałości antybiotyków lub innych substancji o działaniu przeciwbakteryjnym w jajach pobranych z kurników [...]. Wynik badania z [...] maja 2017 r. (sprawozdanie z badań [...]), przeprowadzonego przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w L. Zakład Higieny Weterynaryjnej na próbce kału z kurnika [...] wskazał natomiast na obecność Salmonella Enteritidis w badanej próbie. Jednocześnie w próbkach kału pobranych z kurników [...] nie stwierdzono obecności drobnoustrojów Salmonella. Z uwagi na dodatni wynik badania laboratoryjnego, wskazujący na zakażenie stada kur znajdującego się w kurniku [...] pałeczkami Salmonella Enteritidis w dniu [...] maja 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. (dalej: PLW, organ I instancji) przeprowadził dochodzenie epizootyczne, udokumentowane protokołem z dochodzenia epizootycznego i badania zwierząt znak: [...] sporządzony w dniu [...] maja 2017 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. (dalej: PLW, organ I instancji). PLW w decyzji z [...] maja 2017 r., nr [...], w pkt I nakazał J. S. prowadzącemu działalność rolniczą pod firmą Gospodarstwo [...] w D., właścicielowi kurnika [...] zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina D., [...]: 1. Niezwłoczny ubój wszystkich sztuk drobiu ze stada zakażonego kur niosek w wieku 97 tygodni, utrzymywanego w chowie klatkowym w kurniku nr [...]; 2. Unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego ze stada kur niosek, utrzymywanego w kurniku nr [...], zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009r., określającego przepisy sanitarne, dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009. str. 1) oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia; 3. Zniszczenie jaj pochodzących z zakażonego stada, utrzymywanego w kurniku nr [...], zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia lub poddanie jaj obróbce cieplnej gwarantującej zabicie wszystkich pałeczek Salmonella; 4. Zniszczenie lub zagospodarowanie odchodów ze stada kur niosek utrzymywanego w kurniku nr [...], które mogły ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z art. 40 ww. rozporządzenia; 5. Zniszczenie lub poddanie odkażaniu innych przedmiotów znajdujących się w kurniku nr [...], które mogły ulec skażeniu, oczyszczanie i odkażanie kurnika, w którym był przetrzymywany drób ze stada zakażonego w odniesieniu do celu wspólnotowego, otoczenia kurnika, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, pod nadzorem PLW, oraz udostępnienie tego obiektu do pobrania próbek w celu stwierdzenia skuteczności wykonanego oczyszczania i odkażania, po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt 1-5 powyżej, 6. Izolację drobiu znajdującego się w kurnikach o numerach: [...] oraz [...], w których utrzymywane są stada kur niosek. W pkt II zakazał J. S.: 1. Wprowadzania drobiu do gospodarstwa oraz wyprowadzania z gospodarstwa, z wyjątkiem drobiu ze stada zakażonego lub podejrzanego o zakażenie, który na wniosek hodowcy, może być przemieszczony do rzeźni; 2. Wywożenia jaj zniesionych przez kury nioski utrzymywane w kurniku nr [...] z wyłączeniem przemieszczania bezpośrednio do zakładu wytwarzającego lub przetwarzającego produkty jajeczne, o których mowa w przepisach o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.z.z., natomiast biorąc pod uwagę treść art. 10 § 2 k.p.a. ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, jakie stanowi salmonelloza drobiu, PLW odstąpił od zasady zapewnienia czynnego udziału stronie w każdym stadium postępowania. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji J. S. zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie ponownego badania kału pochodzącego od kur z kurnika [...] w ramach dochodzenia epizootycznego, odmowę przeprowadzenia dodatkowego badania próbek kału z kurnika [...] przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P. w sytuacji, gdy wszystkie pozostałe wyniki badań przeprowadzonych przez ZHW, wyniki badań z kontrprób oraz przebieg dochodzenia epizootycznego wskazują na brak obecności Salmonelli w stadzie kur zasiedlających kurnik [...]; 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala przyjąć obecność Salmonella w stadzie kur zasiedlających kurnik [...], podczas gdy wszelkie inne dowody (w tym wykonane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. badania wody, paszy i jaj) i okoliczności sprawy – poza wątpliwym i kwestionowanym przez stronę wynikiem z badań [...]– świadczą o braku zakażenia stada kur z kurnika [...] Salmonellozą; 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przeprowadzenia dodatkowego badania próbek kału z kurnika [...] przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P. w sytuacji, gdy wszystkie pozostałe wyniki badań przeprowadzonych przez ZHW, wyniki badań z kontrprób oraz przebieg dochodzenia epizootycznego wskazują na brak obecności Salmonelli w stadzie kur zasiedlających kurnik [...], poddając jednocześnie w wątpliwość wiarygodność jedynego wyniku badania pomiotu, na którym oparł się PLW wydając skarżoną decyzję; 4. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nienależyte uzasadnienie decyzji nr [...] z [...] maja 2017 r., a to nieodniesienie się do zastrzeżeń zgłoszonych w protokole z przebiegu dochodzenia epizootycznego numer [...], nie wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom, między innymi w postaci pozostałych badań, które dały wynik negatywny, odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, okoliczności, że przedmiotowe stado było szczepione, pomimo że prowadziły one do wniosku, że stado kur zasiedlających kurnik [...] nie jest zakażone Salmonellozą; 5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 3.2. Programu, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy sprawozdanie z badań będące podstawą zastosowania nakazu uboju nie wskazuje, że wyizolowane szczepy Salmonella nie są pochodzenia szczepionkowego, a nadto nakazanie podjęcia działań określonych w ust. 3.1.4. Programu (zgodnie z ust. 3.2. pkt 2 Programu), a niepodjęcie działań opisanych w ust. 3.1.2. pkt 3 i 4 Programu (zgodnie z ust. 3.2. pkt 1 in fine Programu); 6. Naruszenie prawa materialnego, tj. ust. 3.1.2. pkt 3 i 4 Programu, poprzez niepobranie w toku postępowania epizootycznego próbek do badań laboratoryjnych we wszystkich pozostałych stadach, a także nie pobranie próbek paszy w celu ustalenia źródła rzekomego zakażenia stada kur zasiedlającego kurnik [...] serotypami Salmonella; 7. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 3.1.4. Programu, poprzez zastosowanie nakazu niezwłocznego uboju wszystkich sztuk drobiu ze stada zasiedlającego kurnik [...] w sytuacji, gdy dodatni wynik badań laboratoryjnych w próbkach kału pobranych z kurnika [...] nie został uzyskany w ramach dochodzenia epizootycznego, a w badaniach przed jego wszczęciem, a ponadto w sytuacji, gdy sprawozdanie z badań będące podstawą zastosowania nakazu uboju nie wskazuje, że wyizolowane szczepy Salmonella nie są pochodzenia szczepionkowego; 8. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 u.o.z.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie niezwłocznego uboju wszystkich sztuk drobiu z rzekomo zakażonego stada zasiedlającego kurnik [...] w sytuacji, gdy szereg dowodów i okoliczności faktycznych sprawy wskazujących na brak obecności Salmonella w kurniku [...] uzasadniał zastosowanie mniej surowych środków zaradczych wymienionych w art. 44 ust. 1 powołanej ustawy - do czasu wyjaśnienia w drodze badania przeprowadzonego przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P. wątpliwości związanych z jedynym pozytywnym wynikiem badania kału. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W piśmie z [...] lipca 2017 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii w L. w dniu [...] lipca 2017 r., zatytułowanym "Pismo skarżącego w toku postępowania odwoławczego wraz z wnioskiem dowodowym" J. S. prowadzący działalność rolniczą pod firmą Gospodarstwo [...] przedstawił swoje stanowisko procesowe w sprawie, odnosząc się do stanowiska PLW zawartego w korespondencji PLW przesyłanej do skarżącego oraz dołączył sześć sprawozdań z badań obejmujących: 1) sprawozdanie z badań nr [...] z [...] maja 2017 r. przeprowadzonych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na padłym zwierzęciu pochodzącym z kurnika [...], w którym nie stwierdzono pałeczek Salmonella; 2) sprawozdanie z badań nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonych przez [...] z siedzibą w B. na próbce jaj pochodzących od kur zasiedlających kurnik [...], w którym nie wykryto obecności "specyficznego DNA Salmonella spp.[A]"; 3) sprawozdanie z badania nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą we W. na próbce kału pobranego z kurnika [...], w którym stwierdzono nieobecność pałeczek Salmonelli i nie wykryto efektu hamującego wzrost bakterii; 4) sprawozdanie z badani nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą we W. na padłym zwierzęciu pochodzącym z kurnika [...], w którym stwierdzono nieobecność pałeczek Salmonelli i nie wykryto efektu hamującego wzrost bakterii; 5) sprawozdanie z badania nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą w B. na próbce jaj pochodzących od kur zasiedlających kurnik [...], w którym nie wykryto "obecności Salmonella spp. [A]; 6) sprawozdanie z badania nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą w B. na próbce narządów wewnętrznych kur pochodzących z kurnika [...], w którym nie wykryto obecności pałeczek rodzaju "Salmonella sp". W piśmie z [...] lipca 2017 r. skarżący podniósł, że wszystkie ww. wyniki badań, przeprowadzone przez akredytowane laboratoria weterynaryjne, dowodzą, że poddane ubojowi kury ze stada zasiedlającego kurnik [...] nie były zakażone Salmonellozą. Skarżący w piśmie z [...] lipca 2017 r. wniósł o przeprowadzenie przez [...] Lekarza Weterynarii dowodu z dokumentów w postaci sprawozdań z ww. badań. W decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. (dalej: WLW) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), ust. 3.2., ust. 3.1.3., ust. 3.1.4. w związku z ust. 3.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach niosek gatunku kura (Gallus gallus) na 2017 r." (Dz. U. z 2016 r., poz. 2235, dalej: program) – oraz art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm., dalej u.o.z.z.) – utrzymał w mocy decyzję PLW z [...] maja 2017r., nr [...]. Na ostateczną decyzję WLW J. S. prowadzący działalność rolniczą pod firmą: Gospodarstwo [...], złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem WLW, zarzucając: 1. Obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. i ust. 4.1. załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) nr 517/2011 z 25 maja 2011 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010, polegającą na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji zaniechania przez organy meritii dokonania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem istotnych okoliczności – w szczególności polegających na nieprzeprowadzeniu ponownego badania kału pochodzącego od kur z kurnika [...] w ramach dochodzenia epizootycznego, odmowie przeprowadzenia dodatkowego badania próbek kału z kurnika [...] przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P. w sytuacji, gdy organ zarówno l, jak i II instancji dysponował niejednoznacznym materiałem dowodowym w sprawie, który nie pozwalał na sformułowanie kategorycznego wniosku o istnieniu ogniska Salmonelli w kurniku skarżącego [...], gdyż wszystkie pozostałe wyniki badań przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej (dalej: ZHW), w tym wykonane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. badania wody, paszy i jaj, wyniki badań z kontrprób pobranych z tych samych miejsc i okresu, co próbki PLW oraz przebieg dochodzenia epizootycznego wskazywały na brak obecności Salmonelli w stadzie kur zasiedlających ww. kurnik, a tym samym nie sposób było przyjąć, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na ustalenie obecności Salmonella w stadzie kur zasiedlających kurnik [...] i wydaniu całkowicie dowolnej decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jako organu meritii wymaga szczególnej staranności w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; b. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie i sporządzenie decyzji administracyjnej przez WLW bez należytego uzasadnienia faktycznego, tj. z pominięciem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności innym dowodom m.in. okoliczności, że przedmiotowe stado było szczepione w sytuacji, gdy w materiale dowodowym sprawy niniejszej istnieją dowody w postaci pozostałych wyników badań, które dały wynik negatywny, formułujących przeciwstawne wnioski i wzajemnie się wykluczające, a tym samym polegające na niewskazaniu przez organ II instancji przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej wynikom badań próbek pobranych z kurnika [...], wskazujących na brak obecności Salmonelli na ww. terenie, pomimo że prowadziły one bezpośrednio do wniosku, że stado kur zasiedlających kurnik [...] nie jest zakażone Salmonellozą; 1. Obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 u.o.z.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie niezwłocznego uboju wszystkich sztuk drobiu z rzekomo zakażonego stada zasiedlającego kurnik [...] w sytuacji, gdy szereg dowodów i okoliczności faktycznych sprawy wskazujących na brak obecności Salmonella w kurniku [...] uzasadniał zastosowanie mniej surowych środków zaradczych wymienionych w art. 44 ust. 1 powołanej ustawy – do czasu wyjaśnienia w drodze badania przeprowadzonego przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P. wątpliwości związanych z pozytywnym wynikiem badania kału kur z kurnika [...]. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację, szczegółowo zaprezentowaną w odwołaniu, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WLW podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że bakteria Salmonela entertidis została zidentyfikowana przez ZHW w próbkach kału dostarczonych do badania z kurnika nr [...] z hodowli skarżącego, co oznacza, że potwierdzono przypadek wystąpienia choroby, kwalifikowanej jako zakaźna z obowiązkiem jej zwalczania. Próbki do badania zostały pobrane prawidłowo, a same badanie przeprowadzono w urzędowym laboratorium. Ich prawidłowości nie zakwestionowano. Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić należało się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wdrożone w trybie art. 42 ust. 6 u.o.z.z. dochodzenie epizootyczne nie miało na celu potwierdzenia istnienia choroby (ta bowiem została już potwierdzona urzędowym badaniem), lecz ustalenie okoliczności, określonych w art. 42 ust. 7 u.o.z.z. (okresu, w którym choroba zakaźna zwierząt mogła rozwijać się w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego; miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w których zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone; dróg przemieszczania się ludzi, zwierząt i przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej zwierząt, do lub z gospodarstwa). Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji nie były ustalenia dochodzenia epizootycznego, lecz pozytywny wynik badania, który obligował organ do podjęcia decyzji w trybie art. 44 u.o.z.z. w celu zwalczenia choroby zakaźnej podlegającej obowiązkowi zwalczania. Według Sądu I instancji, wynik tego badania nie został przez skarżącego skutecznie podważony. W szczególności nie jest nim przedstawiony przez J. S. wynik badania kontrpróby, bowiem dowodzi on jedynie tego, że badanie, wykonane na jego zlecenie, dało wynik negatywny, nie dowodzi zaś wadliwości badania urzędowego. Sąd I instancji zgodził się z argumentacją, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie badań urzędowych przed wszczęciem postępowania epizootycznego nie stanowi przeszkody do zastosowania rygorów, określonych w art. 44 ust.1 u.o.z.z., a skonkretyzowanych w pkt 3.1.4 Programu jedynie w odniesieniu do zwalczania bakterii serotypu Salmonella. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie serotypy bakterii Salmonella enteritidis stwierdzono w badaniu urzędowym przeprowadzonym w dwóch próbkach kału, pobranych z kurnika nr [...] (numery próbek według rejestru: [...] i [...]). To stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji w trybie art. 44 u.o.z.z. Według Sądu I instancji, wydana decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i została podjęta w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W skardze kasacyjnej J. S. prowadzący działalność rolniczą pod nazwą Gospodarstwo [...],[...] (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, tj.: a) naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 4 u.o.z.z. przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania ww. przepisu przez PLW i WLW, które to organy swoimi decyzjami dopuściły się naruszenia ww. przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie przez PLW w ten sposób, że nakazał niezwłoczny ubój wszystkich sztuk drobiu z rzekomo zakażonego stada, zasiedlającego kurnik [...], podczas gdy szereg dowodów i okoliczności faktycznych sprawy, wskazujących na brak obecności Salmonella w kurniku [...], uzasadniał zastosowanie mniej surowych środków zaradczych wymienionych w art. 44 ust. 1 u.o.z.z., do czasu wyjaśnienia w drodze badania przeprowadzonego przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego instytutu Badawczego w P. wątpliwości związanych z pozytywnym wynikiem badania kału kur z kurnika [...]; a przez WLW w ten sposób, że działając jako organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję PLW. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ust. 4.1. załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) nr 517/2011 z 25 maja 2011. w sprawie wykonywania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010 (dalej: rozporządzenie) polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo zaniechania przez organy meritii dokonania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem istotnych okoliczności, w szczególności polegających na nieprzeprowadzeniu ponownego badania kału pochodzącego od kur z kurnika [...] w ramach dochodzenia epizootycznego, odmowie przeprowadzenia dodatkowego badania próbek kału z kurnika [...] przez Laboratorium w Zakładzie Mikrobiologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P. w sytuacji, gdy organ zarówno l, jak i II instancji dysponował niejednoznacznym materiałem dowodowym w sprawie, który nie pozwalał na sformułowanie kategorycznego wniosku o istnieniu ogniska Salmonelli w kurniku [...] należącym do skarżącego, gdyż wszystkie pozostałe wyniki badań przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej (dalej: ZHW), w tym wykonane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. badania wody, paszy i jaj, wyniki badań z kontrprób pobranych z tych samych miejsc i okresu, co próbki PLW oraz przebieg dochodzenia epizootycznego wskazywały na brak obecności Salmonelli w stadzie kur zasiedlających ww. kurnik, a tym samym nie sposób było przyjąć, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na ustalenie obecności Salmonella w stadzie kur zasiedlających kurnik [...] i wydaniu całkowicie dowolnej decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; b) naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób nienależyty, a to przedstawienie stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione wątpliwości, czy kontrola legalności postępowania organów administracji orzekających w sprawie została przeprowadzona przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy, w tym zwłaszcza stwierdzenie przez Sąd I instancji, że strona (skarżący) nie zakwestionowała prawidłowości pobrania próbek do badania, podczas gdy skarżący kwestionował prawidłowość pobrania próbek do badania zarówno w postępowaniu przed organem odwoławczym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji; w konsekwencji nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie przedstawienie ich oceny. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie. 1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie wskazuje, że polegało ono na błędnej ocenie przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez PLW, a następnie przez WLW art. 44 ust. 1 pkt 4 u.o.z.z. Według skarżącego kasacyjnie, nie bez powodu ustawodawca wymienił nakaz zabicia lub uboju zwierząt dopiero w pkt 4 przepisu, wymieniając najpierw takie środki jak odosobnienie, strzeżenie lub obserwację zwierząt chorych lub zakażonych albo podejrzanych o zakażenie lub o chorobę (vide: pkt 1). Życie i zdrowie zwierząt (także tych wykorzystywanych do przemysłowej produkcji żywności) jest chronione prawnie i nakaz ich zabicia lub uboju powinien być bez wątpienia stosowany w ostateczności. Swoboda doboru przez powiatowego lekarza weterynarii środków zaradczych została przewidziana po to, aby w sytuacji gdy występowanie choroby zakaźnej nie zostało stwierdzone ponad wszelką wątpliwość. Organ nie musiał od razu nakazywać uśmiercania zwierząt, a mógł przejściowo (do czasu wyjaśnienia kwestii występowania choroby zakaźnej) poprzestać na zastosowaniu mniej surowych środków doraźnych (np. odosobnienia), które jednocześnie gwarantują, że ewentualna choroba nie będzie się dalej rozprzestrzeniać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie podejrzenie zakażeniem Salmonella entertidis dotyczyło stada kur nieśnych, wystarczającym środkiem zaradczym do czasu definitywnego potwierdzenia bądź wykluczenia występowania choroby byłoby odosobnienie stada połączone z zakazem wprowadzania do sprzedaży jaj pochodzących od tego stada. Podjęcie decyzji o uboju całego stada na podstawie tylko jednego pozytywnego wyniku, w sytuacji gdy wszystkie pozostałe badania dały wynik negatywny, a także w świetle poczynionych w toku postępowania epizootycznego ustaleń o przestrzeganiu w fermach skarżącego wszelkich wymogów weterynaryjnych, było naruszeniem art. 44 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji ww. przepisu. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnić skargę ze względu na uchybienie przez organy orzekające art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. i ust. 4.1. załącznika do rozporządzenia. W sytuacji istnienia dwóch przeciwstawnych wyników badania mikrobiologicznego, PLW powinien powstrzymać się z nakazaniem uboju całego stada, a wpierw zastosować mniej surowe środki zaradcze (np. odosobnienie stada połączone z innymi nakazami i zakazami), pobrać kolejną próbkę kału i poddać ją analizie ww. laboratorium w P. (Krajowemu Laboratorium Referencyjnemu), szczególnie w sytuacji, gdy stado kur utrzymywane w kurniku [...] było dwukrotnie zaszczepione na Salmonellozę, a nadto gdy kurnik [...] posiada opracowany harmonogram badań właścicielskich kału kur na obecność Salmonella. Skarżący kasacyjnie podnosi, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. w uzasadnieniu swojej decyzji powołuje się na fakt uzyskania sprawozdań z ZHW w Warszawie (nr [...] z [...] maja 2017r., [...] z [...] maja 2017 r.) potwierdzających pozytywny wynik badania 2 próbek kału pobranego od kur niosek w kurniku w dniu [...] maja 2017 r. oraz wynik na obecność bakterii w narządach wewnętrznych kur niosek z kurnika [...] ([...] z [...] maja 2017 r.), jak również na sprawozdanie z badań w P. nr [...] z [...] maja 2017 r. potwierdzające obecność bakterii w kale kur niosek, a następnie sam wskazuje, że badania właścicielskie dołączone do akt sprawy wraz z pismem z [...] lipca 2017 r. (potwierdzające brak obecności Salmonella w kurniku [...]) nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ dokonał selekcji materiału dowodowego, który jego zdaniem ma uzasadniać poprawność wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób było w sprawie niniejszej uznać, przy szeregu ujemnych wyników badań, że mamy do czynienia z wynikiem pozytywnym, ponieważ wystąpiła sytuacja, kiedy dwie tożsame próbki dały dwa skrajnie różne wyniki. Okoliczność ta powinna zostać poddana przez organy administracji pod rozwagę pod kątem spełnienia ww. przesłanki uzyskania wyniku dodatniego. Organy meritii na żadnym etapie toczącego się postępowania administracyjnego nie kwestionowały waloru wyniku badania uzyskanego przez skarżącego z kontrpróby, przez co wynik ten stanowił w przedmiotowym postępowaniu dowód równoważny z pozostałymi wynikami uzyskanymi przez PLW. Według skarżącego kasacyjnie, trudno uznać, że PLW, jak również WLW wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalenia postępowania epizootycznego wprost zaprzeczały możliwości obecności Salmonelli w kurniku [...], wszystkie pozostałe wyniku badań dały wynik negatywny, a ponadto wyniki badań kontrpróbek przeprowadzonych przez akredytowane Laboratorium Weterynaryjne [...] w B. również nie stwierdziły obecności pałeczek Salmonella w badanym materiale. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób przyjąć, że obecność Salmonelli w kurniku [...] została należycie udowodniona za pomocą tylko jednego pozytywnego wyniku, pochodzącego w dodatku z materiału pobranego bez sporządzenia odrębnego protokołu pobrania oraz wadliwie oznakowanego. Przy takiej ilości negatywnych wyników badań, jeden pozytywny wynik mógł być wynikiem zwykłej omyłki ZHW. Organy nie wzięły pod uwagę, że pierwotnie skarżący uzyskał ujemny wynik z kontrpróby, co powinno skłaniać oba organy do uznania konieczności zweryfikowania stanu faktycznego w sprawie niniejszej pod kątem uczynienia zadość zasadom postępowania administracyjnego zawartym w przepisach art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Takie działanie organów administracji publicznej nie realizuje postulatu zasady budzenia zaufania stron do organów administracji. Oba organy powinny wyważyć całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności, a następnie po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w przedmiotowej sprawie, wydać prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę wymienionych wyżej naruszeń procedury administracyjnej, przez co sam dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem utrzymał w obrocie prawnym decyzje administracyjne wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku (s. 19) błędnie przyjął, że skarżący nie zakwestionował prawidłowości pobrania próbek do badania, podczas gdy skarżący kwestionował prawidłowość pobrania próbek do badania zarówno w postępowaniu przed organem odwoławczym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji. Według skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu l instancji jest niepełne, przez co nie odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu – Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. – kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 2 lit a skargi kasacyjnej. Należy bowiem podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że organ odwoławczy wyczerpująco przeprowadzili postępowanie wyjaśniające. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że uzyskanie ujemnego wyniku z kontrpróby, powinno skłaniać oba organy do uznania konieczności zweryfikowania stanu faktycznego w sprawie niniejszej pod kątem uczynienia zadość zasadom postępowania administracyjnego zawartym w przepisach art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Jednym z kluczowych zagadnień w niniejszej sprawie, konsekwentnie podnoszonym przez skarżącego w toku postępowania, zarówno przed WLW, jak i przed Sądem I instancji, jest rozstrzygnięcie, czy badanie urzędowe przeprowadzone w ramach krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Sallmonella w stadach niosek gatunku kura (Gallus Gallus) oraz wykonane dodatkowe badanie, stanowiły łącznie wystarczającą podstawę do wydania decyzji na podstawie ust. 3.1.4 programu w zw. z art. 3.2. pkt 2 programu. Z treści zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji WLW nr [...] z [...] lipca 2017 r. nie wynika, że wszystkie wyniki badań zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że skarżący w piśmie z [...] lipca 2017 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii w L. w dniu [...] lipca 2017 r., zatytułowanym "Pismo skarżącego w toku postępowania odwoławczego wraz z wnioskiem dowodowym" J. S. prowadzący działalność rolniczą pod firmą Gospodarstwo [...] przedstawił swoje stanowisko procesowe w sprawie, odnosząc się do stanowiska PLW zawartego w korespondencji PLW przesyłanej do skarżącego oraz dołączył sześć sprawozdań z badań obejmujących: 1) sprawozdanie z badań nr [...] z [...] maja 2017 r. przeprowadzonych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na padłym zwierzęciu pochodzącym z kurnika [...], w którym nie stwierdzono pałeczek Salmonella; 2) sprawozdanie z badań nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonych przez [...] z siedzibą w B. na próbce jaj pochodzących od kur zasiedlających kurnik [...], w którym nie wykryto obecności "specyficznego DNA Salmonella spp.[A]"; 3) sprawozdanie z badania nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą we W. na próbce kału pobranego z kurnika [...], w którym stwierdzono nieobecność pałeczek Salmonelli i nie wykryto efektu hamującego wzrost bakterii; 4) sprawozdanie z badani nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą we W. na padłym zwierzęciu pochodzącym z kurnika [...], w którym stwierdzono nieobecność pałeczek Salmonelli i nie wykryto efektu hamującego wzrost bakterii; 5) sprawozdanie z badań nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą w B. na próbce jaj pochodzących od kur zasiedlających kurnik [...], w którym nie wykryto "obecności Salmonella spp. [A]"; 6) sprawozdanie z badań nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przeprowadzonego przez [...] z siedzibą w B. na próbce narządów wewnętrznych kur pochodzących z kurnika [...], w którym nie wykryto obecności pałeczek rodzaju "Salmonella sp". W piśmie z [...] lipca 2017 r. skarżący podniósł, że wszystkie ww. wyniki badań, przeprowadzone przez akredytowane laboratoria weterynaryjne, dowodzą, że poddane ubojowi kury ze stada zasiedlającego kurnik [...] nie były zakażone Salmonellozą. Skarżący w piśmie z [...] lipca 2017 r. wniósł o przeprowadzenie przez [...] Lekarza Weterynarii dowodu z dokumentów w postaci sprawozdań z ww. badań. Organ odwoławczy lakonicznie stwierdził, na str. 17 uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r., że bez znaczenia dla sprawy są wyniki badań właścicielskich dołączonych przez stronę do akt sprawy wraz z pismem z [...] lipca 2017 r. Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji WLW, poza stwierdzeniem na str. 17 w żaden inny sposób nie odniósł się do treści pisma skarżącego z [...] lipca 2017 r., które w istocie stanowiło uzupełnienie odwołania. Organ odwoławczy na str. 15-16 uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r. wymienił cztery badania przeprowadzone na zlecenie strony w innych laboratoriach, z których wynika, że kury z kurnika [...] zakażone są pałeczkami salmonella enteritidis. W uzasadnieniu decyzji WLW nr [...] z [...] lipca 2017 r. brak jest oceny stanowiska procesowego skarżącego przedstawionego w piśmie z [...] lipca 2017 r. oraz załączonych do niego wyników badań wykazujących brak obecności pałeczek salmonelli enteritidis. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie świadczy o naruszeniu przez organy przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8. art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Do obowiązków organu odwoławczego należało wyjaśnienie powodów, dla których nie dano wiary twierdzeniom stron. Niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie dowodów, wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. Skuteczność prawa żądania przeprowadzenia dowodu uzależniona jest wyłącznie od istotności dla sprawy. Odmowa byłaby w niniejszej sprawie możliwa wyłącznie wówczas gdyby postępowanie dowodowe potwierdziło już okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowymi zgłoszonymi przez stronę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w tym składzie, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponowna ocena ustaleń faktycznych powinna odbyć się w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając także wyjaśnienia uzyskane od skarżącego w toku postępowania przed orzekającymi w sprawie organami. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz w razie oceny pozytywnej – przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu (...). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny zgłoszonego żądania przeprowadzenia dowodu ze szczególną starannością"(B. Adamiak, komentarz do art. 78 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13 wydanie, Warszawa 2014, s. 369). Naruszenie przez organ odwoławczy ww. przepisów postępowania administracyjnego spowodowało naruszenie pkt 4.1. załącznika do rozporządzenia Komisji UE nr 517/2011 z 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz.U.UE.L.2011.138.45). Według pkt 4. 1., lit. a rozporządzenia Komisji UE nr 517/2011 stado nieśne jest uważane za stado z wynikiem dodatnim w odniesieniu do oceny realizacji celu unijnego, jeżeli: a) wykryto obecność przedmiotowych serotypów salmonelli (innych niż szczepy szczepionki) w jednej lub większej liczbie próbek pobranych w stadzie, nawet jeżeli przedmiotowy serotyp salmonelli wykryto tylko w próbce kurzu lub na tamponie. Zasada ta nie ma zastosowania w wyjątkowych przypadkach opisanych w załączniku II część D pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 2160/2003, gdy wstępny dodatni wynik badania w kierunku salmonelli nie został potwierdzony w ramach odpowiedniej procedury pobierania próbek. Skoro w niniejszej sprawie pobrano do badań określoną ilość próbek, to organ miał obowiązek ocenić wszystkie te próbki. Ocena wszystkich próbek pobranych do badań, w których w części z nich wykryto obecność serotypów salmonelli jest elementem dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Ma to szczególne znaczenie, gdy ustalenie stanu faktycznego jest podstawą rozstrzygnięcia negatywnego dla strony. W niniejszej sprawie tym rozstrzygnięciem negatywnym dla strony był niezwłoczny ubój wszystkich sztuk drobiu ze stada zakażonego kur niosek w wieku 97 tygodni, utrzymywanego w chowie klatkowym w kurniku [...]. Z uwagi na to, że organ administracji publicznej obowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny ma również obowiązek dokładnie zebrać materiał dowodowy. Dla realizacji tego obowiązku miało znaczenie przeprowadzenie żądanych przez stronę dowodów w piśmie z [...] lipca 2017 r. Organ odwoławczy nie ustalił, że żądanie to zostało zgłoszone w celu przewleczenia sprawy, gdyż nie dotyczyło niespornego faktu stwierdzonego już innym dowodem. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W piśmie skarżącego z [...] lipca 2017 r. w toku postępowania odwoławczego wraz z wnioskiem dowodowym skarżący wyjaśnił, że odwołanie od decyzji nr [...] z [...] maja 2017 r. zostało złożone w dniu [...] czerwca 2017 r., zaś wyniki badań skarżący otrzymał pocztą w dniach [...] czerwca (wyniki z ZHW w W.) i [...] czerwca (wynik z "PIW –PIB w P.". Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że takie działanie organu administracji publicznej nie realizuje postulatu zasady budzenia zaufania stron do organów administracji. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał skutecznie, które z elementów uzasadnienia wyroku są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a wywody uzasadnienia wskazują jednoznacznie na stan faktyczny przyjęty za podstawę faktyczną wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sytuacje opisane w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 44 ust. 1 u.o.z.z. wskazał, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania ww. przepisu przez PLW i WLW, które to organy swoimi decyzjami dopuściły się naruszenia ww. przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. Zauważyć należy, że zasadniczym celem art. 44 ust. 1 u.o.z.z. jest zapewnienie skutecznej akcji prewencyjnej skierowanej na ochronę zdrowia zwierząt. Wyrazem tego jest występowanie w ww. przepisie słów "w celu zwalczania". Organ w zależności od okoliczności konkretnej sprawy jest uprawniony do zastosowania jednej z władczych prawnych form działania prewencyjnego przewidzianych w tym przepisie. Na fakultatywność decyzji wydawanej na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 u.o.z.z. wskazuje użycie w tym przepisie sformułowania "lekarz weterynarii, w drodze decyzji może". Z treści tego przepisu wynika, że powiatowy lekarz weterynarii ma możliwość, a nie obowiązek, wyboru władczej formy działania uregulowanej w art. 44 ust. 1 u.o.z.z. Fakultatywność działania powiatowego lekarza weterynarii należy rozumieć jako wybór pomiędzy władczymi formami działania wymienionymi w art. 44 ust. 1 u.o.z.z. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 44 ust. 1 u.o.z.z. zwrotu "może" oznacza, że realizacja celu w postaci zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do wydania decyzji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, wynikającym z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że środki przewidziane w art. 44 ust. 1 u.o.z.z. należy stosować stopniowo, zgodnie z kolejnością ich wymienienia w treści art. 44 ust. 1 u.o.z.z. Mając na uwadze przepis art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną we wskazanym wyżej zakresie i uchylając zaskarżony wyrok, uznał, że możliwe jest rozpoznanie skargi J. S., prowadzącego działalność rolniczą pod firmą Gospodarstwo [...],[...],[...] D. Z przyczyn wyżej omówionych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję PLW nr [...] z [...] maja 2017 r. Uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oznacza, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć odwołanie od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. nr [...] z [...] maja 2017 r., mając na uwadze powyższe rozważania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.