IV SA/Wa 892/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] lutego 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2018 r., nr [...] ([...]) wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działki o nr [...] we wsi [...], gmina [...] (dalej: "inwestycja"). II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2018 r. M. W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej, na terenie działki o nr [...] we wsi [...], gmina [...]. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w związku z postanowieniem Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji) Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] ([...]) Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji - od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący. Kolegium po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II.2. Burmistrz decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] ([...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Organ II instancji wskazał na brak spełnienia wymogu w zakresie uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - (teren planowanej inwestycji obejmuje grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IIIa), a w konsekwencji brak spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz. 1945 dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."). II.3. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło katalog przesłanek, które musi spełnić nieruchomość, by możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki muszą być spełnione łącznie, co oznacza że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. SKO przytoczyło art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1169; dalej: "u.o.g.r.l.") oraz uznało, że działka o nr [...] leży w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz położona jest w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a także spełnia przesłankę co do powierzchni, gdyż w całości stanowi grunt rolny klasy III, o pow. 0,13 ha (zatem nie większy niż 0,5 ha). Nie spełnia jednak przesłanki w zakresie położenia co najmniej połowy swojej powierzchni w obszarze zwartej zabudowy. Nadto teren działki nr [...] nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Reasumując, w ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełniła warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. III.1. Skarżący pismem z dnia 14 marca 2019 r. wywiódł skargę na decyzję Kolegium, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, poprzez nieuwzględnienie poszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki. Oświadczył, że spełnia wszystkie warunki, aby otrzymać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Podniósł, iż ustawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Dodał, iż istniejąca przesłanką do powiększenia obszaru analizowanego jest występująca w sąsiedztwie zabudowa o zróżnicowanych gabarytach i funkcjach w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący powołał się również na decyzję Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z 14 grudnia 2011 r., wydaną dla części działki ew. [...]. III.2. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. III.3. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu nie stawił się na termin rozprawy. Uczestniczka postępowania S. S. wniosła o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skarżący w skardze koncentruje się na kwestii spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a także wskazuje na celowość poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalne limity określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Tymczasem orzekające w sprawie organy przyjęły, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, zdaniem tych organów spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W takim przypadku bezprzedmiotowe było rozważanie ewentualnej konieczności poszerzenia obszaru analizy. W realiach niniejszej sprawy podstawą wydania decyzji odmownej był natomiast art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W tym miejscu należy przypomnieć, że działka nr [...], zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, stanowi grunt rolny (R) o klasie bonitacyjnej IIIa. Zasadą jest, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Z kolei w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie ze wspomnianym art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Dla pełnego obrazu należy jeszcze przypomnieć, że przez przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Ustawodawca zdefiniował również pojęcia: "zwartej zabudowy" - rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, a także "obszar zwartej zabudowy" - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l.). Przy czym gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są m. in. określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Podsumowując, zasadą jest, że przeznaczenie gruntu rolnego klasy klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonane wyłącznie w planie miejscowym za uprzednią zgodą wyrażoną ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przestrzeganiu tej zasady służy m. in. regulacja zawarta w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Jako norma wyjątkowa, przepis ten musi być wykładany ścisłe (exceptiones non sunt extendendae). Na wyjątkowy charakter art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. zwrócono również uwagę w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 1854/17, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli uzna, że przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie jest spełniona, nie ma obowiązku uzgadniania projektu decyzji negatywnej ze starostą (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2101/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Burmistrz, wykonując zalecenia SKO w [...] zawarte w decyzji z [...] lipca 2018 r., w ramach analizy urbanistycznej zlecił również wykonanie analizy warunków pozwalających na zabudowę na gruntach klasy I-III bez zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi (zob. załączniki 2a i 2b). W świetle tych analiz jest oczywiste, że działka [...] nie spełnia przesłanki położenia co najmniej połowy swojej powierzchni w obszarze zwartej zabudowy (art. 7 ust. 2a pkt 1 w wz. z art. 6 pkt 30 u.o.g.r.l.). Zresztą w aspekcie definicji obszaru zwartej zabudowy jest jasne, że w sytuacji, gdy na działce nie jest posadowiony budynek (o innej funkcji niż gospodarcza), granice takiej działki nie mogą wyznaczać granicy obszaru zwartej zabudowy. Dlatego też obszar zwartej zabudowy w zasadzie zamyka się w granicach działek, na których zlokalizowane są budynki tworzące zwartą zabudowę (zob. J. Kaczor, Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Nowe Zeszyty Samorządowe 2017/3/37; wyrok WSA Poznaniu z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Po 265/17 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2019 r., II OSK 2257/17 CBOSA). Tymczasem działka [...] graniczy bezpośrednio z działkami niezabudowanymi, w tym od działki [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym (na gruncie rolnym klasy IV) oddziela ja niezbudowana działka [...] stanowiącą użytek rolny klasy III (zob. cześć graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz wypisy z rejestru gruntów). IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.