II GSK 442/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2373/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 września 2019 r. nr DPS.6064.8.2019.KK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 15 295 (słownie: piętnaście tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2373/19, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 11 czerwca 2019 r., w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komisja Nadzoru Finansowego, w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach przez P. S.A. w W., wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej. Informacje o naruszeniach organ powziął ze skarg złożonych do Departamentu Ochrony Klientów KNF przez poszkodowanych lub uprawnionych. Decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. organ nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 900.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 473 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych). Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 24 września 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła decyzję wydaną w I instancji w całości i nałożyła na zakład ubezpieczeń karę pieniężną w wysokości 899 000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, po dokonaniu ponownej jego analizy, ustalono stan faktyczny identyczny z ustalonym w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem przypadków szkód zgłoszonych przez R. B., M. R. i P. D. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, że zakład ubezpieczeń dopuścił się opóźnienia w wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania w odniesieniu do łącznie 40 roszczeń, dotyczących w sumie 28 osób poszkodowanych. Ustalono również, że spółka w przypadku 19 podmiotów i złożonych przez nie 24 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zaś w przypadku 10 podmiotów i złożonych przez nie 14 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. W przypadku jednego podmiotu KNF ustaliła, że zakład ubezpieczeń nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że odpowiedzialność za powstałe naruszenia w zakresie terminowej likwidacji szkód komunikacyjnych spoczywała na zakładzie ubezpieczeń i nie zachodziły przesłanki wskazujące na osobistą odpowiedzialność zarządu bądź prokurentów spółki. KNF wskazała, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględniła wagę naruszeń, ich okoliczności oraz czas ich trwania. Wzięła także pod uwagę, że liczba stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Organ zaznaczył przy tym, że jakkolwiek skala stwierdzonych nieprawidłowości nie jest znaczna, o tyle dotyka ona sfery bardzo istotnej z punktu widzenia zarówno samych poszkodowanych, jak i KNF sprawującej nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego. Odszkodowania wypłacane na skutek zgłoszonych przez poszkodowanych zawiadomień o szkodzie mają bowiem zniwelować rozmiar doznanej przez nich szkody, a także skutecznie i szybko przywrócić stan sprzed jej zaistnienia. Wydłużenie okresu postępowania likwidacyjnego zakłóca ten proces. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do WSA, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części nakładającej karę pieniężną i w tym zakresie umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2373/19, uchylił decyzje administracyjne obu instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. W odniesieniu do zarzutu, który uznał za zasadny, WSA stwierdził, że każde z naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, powinno stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładającą karę pieniężną za każde z osobna stwierdzone naruszenie, których stroną byłby ten sam podmiot – Skarżący. Przy czym wszystkie te delikty mogłoby procesowo zostać objęte jedną decyzją, ale winny być rozpatrzone i uzasadnione odrębnie jako indywidualne sprawy administracyjne w sensie materialnoprawnym. W sentencji rozstrzygnięcia co do każdego z popełnionych przez Stronę deliktów administracyjnych, powinny być jednoznacznie wyodrębnione i w taki sam sposób uzasadnione. Zdaniem Sądu, za takim postępowaniem przemawia ekonomika procesowa, która nakazuje ograniczenie szeregu formalności związanych z prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych, które mogą być objęte jednym postępowaniem. WSA podkreślił, że prowadzenie jednego postępowania administracyjnego nie może stanowić ograniczenia prawa Strony do czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wskazał WSA, w rozpoznawanej sprawie Komisja, określając łącznie co do wszystkich deliktów wysokość nałożonej na Skarżącą jednej kary pieniężnej, nie uwzględniła każdego pojedynczo, stwierdzonego deliktu administracyjnego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzając ogólnie, iż uwzględniła fakt, że w przypadku niektórych deliktów opóźnienie w likwidacji szkody, czy też w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wynosiło kilka dni. Nie rozważyła jednak odstąpienia w tych przypadkach od wymierzenia kary, bo w przypadku łącznego rozpoznania wszystkich deliktów, nie miała takiej możliwości, z negatywnym skutkiem dla Strony. W ocenie Sądu I instancji okoliczności te mogły mieć istotny wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej, a więc również na prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył, że okoliczność, czy znikoma waga naruszenia prawa w danym przypadku ma wpływ na zwiększenie wysokości kary pieniężnej, czy też umorzenie postępowania administracyjnego, możliwe jest tylko przy odrębnym rozpoznaniu poszczególnych deliktów administracyjnych. Sąd I instancji, stwierdził, że z uwagi na błędną wykładnię art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 381 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.u.r.) doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 189d § 1 i art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako: k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA uznał, że z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisom postępowania, nie jest możliwe na tym etapie postępowania wydanie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero rozstrzygnięcie przez organ indywidualnie każdego z wymienionych w decyzji deliktów administracyjnych, pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a, poprzez uchylenie decyzji z dnia 24 września 2019 r. DPS.6064.8.2019.KK oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 11 czerwca 2019 r., tj. uchylenie nieistniejącej decyzji i rozstrzygnięcie poza granice sprawy, podczas gdy decyzją z dnia 24 września 2019 r., znak DPS.6064.8.2019.KK, organ po rozpoznaniu wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia 11 czerwca 2019 r., znak DPS-WPAII.6064.2.2019.EM, uchylił decyzję DPS-WPAII.6064.2.2019.EM w całości oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 899 000 zł; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ rozpoznał wiele spraw dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych dotyczących jednej strony postępowania w ramach jednego postępowania administracyjnego i niedopuszczalnie rozstrzygnął tę sprawę w drodze jednej decyzji administracyjnej, podczas gdy kilkanaście spraw rozpatrywanych łącznie przez organ przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niedoinformowanie w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje może być podstawą do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i art. 138 p.p.s.a., poprzez rażącą sprzeczność sentencji wyroku z treścią uzasadnienia wyroku, która uniemożliwia wykonanie wyroku, polegające na wskazaniu w sentencji wyroku na uchylenie decyzji obu instancji, podczas gdy uzasadnienie wyroku wskazuje na uchylenie jedynie decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 września 2019 r., znak DPS.6064.8.2019.KK; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zastosowanie sankcji administracyjnej wiąże wyłącznie z pojedynczym i indywidualnym przypadkiem niewypłacenia w terminie odszkodowania przez zakład ubezpieczeń, a więc z naruszeniem prawa w stosunku do konkretnego poszkodowanego lub uprawnionego, podczas gdy przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej służą sankcjonowaniu pojedynczych deliktów administracyjnych, ale są elementem ogólnego nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji, co nie wyklucza aby wszystkie naruszenia strony zostały objęte jednym postępowaniem administracyjnym, zakończonym jedną decyzją administracyjną. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybieniami materialnoprawnymi. W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych w powiązaniu z odpowiednimi zarzutami procesowymi. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zastosowanie sankcji administracyjnej wiąże wyłącznie z pojedynczym i indywidualnym przypadkiem niewypłacenia w terminie odszkodowania przez zakład ubezpieczeń, a więc z naruszeniem prawa w stosunku do konkretnego poszkodowanego lub uprawnionego, podczas gdy przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej służą sankcjonowaniu pojedynczych deliktów administracyjnych, ale są elementem ogólnego nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji, co nie wyklucza aby wszystkie naruszenia strony zostały objęte jednym postępowaniem administracyjnym, zakończonym jedną decyzją administracyjną, w kontekście zarzutu procesowego naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a., polegającego na przyjęciu, że organ rozpoznał wiele spraw dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych dotyczących jednej strony postępowania w ramach jednego postępowania administracyjnego i niedopuszczalnie rozstrzygnął tę sprawę w drodze jednej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17 (zob. również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18 oraz wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., II GSK 337/19) – że kilkadziesiąt lub kilkanaście (tak jak w rozpatrywanej sprawie) rozpoznawanych łącznie przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niepoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, że odszkodowanie jej nie przysługuje, mogło stanowić podstawę uzasadniającą prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i rekonstruowanie w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 i art. 481 ust. 1 u.d.u.r., o czym przekonuje rezultat wykładni językowej i systemowej art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Usytuowanie przepisu art. 362 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy w jej Rozdziale 14 – "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" – uzasadnia przyjęcie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Ponadto, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Potencjalnie znaczna wysokość kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazuje zatem, że ocena przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinna uwzględniać wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Wskazany przepis nie służy zatem tylko sankcjonowaniu poszczególnych zdarzeń – czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego – ale jest przede wszystkim istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji. Zasadność powyższych zarzutów przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 15.295 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (4495 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dla pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w I instancji (10 800 zł).