II SA/Bd 935/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg G. D., E. D.-S., A. D., M. K., R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargi. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B., po rozpoznaniu wniosku M. K. i R. D., uzupełnionego wnioskami A. D., B. D., S. P. i A. D., odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (PWRN) L.dz.A.A.W.-1/189/49 z dnia [...] września 1950 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny obrazujący proces przekształcenia własnościowego spornej nieruchomości w drodze wywłaszczenia z niej R. D. – poprzednika prawnego skarżących, dokonanego na podstawie ww. orzeczenia PWRN, wydanego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 r.-1945 r. (Dz. U. R. P. nr 20, poz. 138 – dalej "dekret z 1948 r."). Powołując art. 4 i art. 4 pkt 6 tego dekretu oraz intertemporalny przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 – dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), tj. aktu zastępującego dotychczas obowiązujący dekret, organ stwierdził, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów dekretu uzależnione było od woli właściciela, który winien był wystąpić ze stosownym wnioskiem. Organ I instancji wywiódł, że w obliczu niezłożenia przez właściciela wniosku o ustalenie odszkodowania jego roszczenie uległo przedawnieniu z dniem 1 października 1960 r. (10 lat od daty przerwania biegu przedawnienia w związku z art. XIX pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego). Odnosząc się do ewentualnego zarzutu dotyczącego nieświadomości wywłaszczonego właściciela w związku z długotrwałym nieujawnianiem prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej, organ wskazał, że wniosek o wpis własności złożony został dopiero 11 czerwca 1957 r., a wpisu dokonano 21 listopada 1958 r. Wyjaśnił, że wpisanie w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bezwzględnie musiało zrodzić u osób uprawnionych świadomość poniesienia szkody, a tym samym zapoczątkować bieg terminu przedawnienia, który – przy ocenie sprawy z tej perspektywy – uległ przedawnieniu najpóźniej z dniem 21 listopada 1968 r. Po rozpoznaniu odwołań B. D., A. D., M. K. i R. D. od powyższej decyzji, Wojewoda, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu, przytaczając stan faktyczny sprawy organ odnotował, że w miejsce zmarłego [...] lutego 2019 r. B. D. wstąpiła jego żona G. D. oraz córka E. D.. Przywołał treść art. 1 ust. 1, 2, 4 dekretu z 1948 r., art. 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 25 – dalej "u.n.p.g."), art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952, nr 4 poz. 31 – dalej "dekret z 1949 r."), art. 53 ust. 1 i 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej "u.g.n."). Cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydawane na podstawie dekretu z 1948 r. nie musiało być poprzedzone wypłaceniem odszkodowania, zaś przeniesienie prawa własności w oparciu o dekret z 1949 r. następowało z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Wskazał, że dekret z 1949 r. wprowadzał instytucję przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, w związku z czym nie może być ono obecnie dochodzone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość decyzji I instancji, poprzedzonego w jego ocenie skrupulatnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Wskazał jednak, że odmienne powinny być podstawy tego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że akta sprawy potwierdzają, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z obowiązującym art. 1 ust. 1 dekrety z 1948 r. – w dniu 1 marca 1945 r., a więc w okresie przed 9 maja 1945 r., nieruchomość była zajęta na cel użyteczności publicznej oraz w dniu wejścia w życie dekretu znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Stwierdził, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 1948 r. dokonywane było na wniosek właściciela, natomiast w sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie złożył powyższego wniosku, ustalenie takiego odszkodowania nie następowało i zgodnie z art. 39 dekretu z 1949 r. roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Organ wskazał, że o ile brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego powiadomienie poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o wywłaszczeniu, to w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienie i doręczenie do rąk zastąpiono ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu miejskiego lub gminnego. Stwierdził, że orzeczenie PWRN uprawomocniło się 29 grudnia 1958 r., zaś zamieszcza na nim klauzula prawomocności, w obliczu braku dowodów na wywieszenie ogłoszenia o wywłaszczeniu, potwierdza jego uprzednie prawidłowe ogłoszenie. W ocenie organu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno było zostać ustalone według zasad przewidzianych w dekrecie z 1949 r., wobec czego roszczenie uległo przedawnieniu z mocy art. 39 ust. 1 tego dekretu. Przywołał art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 1949 r. (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 25 – dalej "ustawa zmieniająca") wskazując, że roszczenie odszkodowawcze przedawniło się z dniem 30 grudnia 1961 r. , gdyż orzeczenie o wywłaszczeniu uprawomocniło się w dniu 29 grudnia 1958 r., wniosek złożony został zaś dopiero w 2017 r. Powyższą decyzję zaskarżyli A. D. (skarga z [...] września 2019 r.), M. K. i R. D. (skarga z [...] września 2019 r.) oraz G. D. i E. D. (skarga z [...] września 2019 r.). Skarżący w uzasadnieniach swych skarg stwierdzili, że decyzja Wojewody jest w ich ocenie krzywdząca i niesprawiedliwa, organ nie wziął pod uwagę specyfiki okresu, w jakim dokonywało się wywłaszczenie oraz represji ze strony aparatu państwowego wobec obywateli w tamtym okresie. Wskazano, że w innych przypadkach dawni spadkobiercy odzyskują wywłaszczone nieruchomości, zaś ustalenie wartości spornej nieruchomości jest możliwe, wbrew twierdzeniom organu I instancji. Podniesiono, że w momencie przejęcia nie był to szpital, ale kamienica mieszkalna, a nadto bezpodstawnie organ przyjął, że nieruchomość zajęta została 1 marca 1945 r. Wskazano też, że zastrzeżenia budzi stwierdzenie, jakoby nieruchomość została przejęta na "cel użyteczności publicznej", skoro służyła organom komunistycznych władz polskich. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2020 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia spraw ze skarg zarejestrowanych pod sygnaturami II SA/Bd 935/19, II SA/Bd 936/19 i II SA/Bd 937/19 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą II SA/Bd 935/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "p.p.s.a."), wykazała, że wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowej stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], wywłaszczonej na podstawie orzeczenia [...], z dnia [...] września 1950 r. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona mocą aktu administracyjnego podjętego na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (pub. jak wcześniej wskazano). Stosownie do jego art. 1 ust. 1 dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 tego dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu m.in. Skarbu Państwa. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. (art. 1 ust. 3). Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z 1948 r., wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 było możliwe m.in. na cele użyteczności publicznej (art. 2 ust. 1 lit. f dekretu). Jak wynika z orzeczenia [...], z dnia [...] września 1950 r. (k. 24 akt adm.), sporna nieruchomość przejęta została w dniu 1 marca 1945 r. przez urząd państwowy. Sąd z urzędu ustalił, że w 1947 r. w budynku urządzono szpital działający na potrzeby Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, budynek do dziś pełni funkcję szpitala publicznego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy traci na znaczeniu problem, czy wywłaszczenia dokonano w istocie na cel określony w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z 1948 r., jak również tego, kiedy nastąpiło przejęcie nieruchomości. Kwestie te odnoszą się bowiem do ewentualnej prawidłowości samego orzeczenia [...], z dnia [...] września 1950 r. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak zgodności z prawem aktu stwierdzającego przejście własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za to przejęcie, kwestionowanej przez skarżących, która jest konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym tego orzeczenia. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie może zatem objąć kontrolą ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego w związku z innym, niż zakończone zaskarżoną decyzją, postępowaniem. Kwestia zgodności z prawem ww. orzeczenia mogłaby być przedmiotem ewentualnej oceny dokonanej w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, w ramach którego ustaleniu podlegałaby okoliczność, czy przejęcie nieruchomości nastąpiło na cel użyteczności publicznej. Sąd podziela i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odnosi się ono do okoliczności przedawnienia zgłoszonego przez skarżących roszczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu z 1948 r. ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie przepisów dekretu z 1948 r. nieruchomość dokonuje się na podstawie wniosku właściciela. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (publ. jak wcześniej wskazano), roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem do spraw prowadzonych na podstawie przepisów dekretu z dnia 1948 r., w których nie zapadły ostateczne rozstrzygnięcia co do odszkodowania za przejętą nieruchomość, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej dekret z 1949 (publ. jak wcześniej wskazano), zastosowanie miał właśnie dekret z 1949 r. W kontrolowanej sprawie orzeczenie [...], z dnia [...] września 1950 r. uprawomocniło się w dniu [...] grudnia 1958 r. i wynika to jednoznacznie z pieczęci przybitej na pierwszej stronie tego orzeczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 obowiązującego wtenczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., nr 36, poz. 341) decyzja, od której nie służy odwołanie lub skarga w toku instancyj administracyjnych, jest ostateczna (ust. 1), zaś decyzja, której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych, jest prawomocna (ust. 2). Stwierdzenie prawomocności przedmiotowego orzeczenia oznaczało zatem, że nie można już było od niego ani się odwołać w toku instancyjnym, ani zaskarżyć go do sądu administracyjnego (orzeczenie stanowiło kategorię decyzji administracyjnej zgodnie z art. 72 ust. 1 ww. rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem należy, że termin trzech lat na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na mocy orzeczenia PWRN z dnia [...] września 1950 r., uprawomocnionego w dniu 29 grudnia 1958 r., upływał w dniu 30 grudnia 1961 r. W sprawie bezsporne jest, że właściciel nieruchomości ani jego spadkobiercy nie zwrócili się z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość w okresie do 30 grudnia 1961 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone w grudniu 1958 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pub. jak wcześniej wskazano), która uchylała dekrety z 1948 i 1949 r. (art. 56 ust. 1 tej ustawy), to jednak zgodnie z jej art. 48 ust. 1 tej ustawy do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych po wyzwoleniu i niezakończonych w dniu wejścia jej w życie, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe (a więc również zasadniczy w niniejszej sprawie art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.). Organy obu instancji stwierdziły, że nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, potwierdzające czy to wypłacenie tego odszkodowania, czy też brak jego wypłaty. Ustalenie to było wynikiem skrupulatnie przeprowadzonego postępowania dowodowego – organ I instancji zwrócił się do Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Państwowego w B. o przekazanie dostępnej dokumentacji związanej z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, dokonał też kwerendy dokumentów w archiwum ewidencji gruntów Urzędu Miasta B. oraz w aktach księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność braku wszczęcia postępowania odszkodowawczego potwierdzają oświadczenia skarżących składane w toku postępowania. Wniosek w tym zakresie został złożony dopiero w 2017 r., z oczywistym przekroczeniem ww. terminu przedawnienia. Skoro zatem tryb orzekania w przedmiocie odszkodowania, w tym również termin przedawnienia ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę, określały powszechnie obowiązujące wówczas przepisy prawa, w sytuacji ustalenia na podstawie zgromadzonych w postępowaniu dowodów pośrednich, że nie zgłoszono w przepisanym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania i postępowanie takie nie toczyło się, brak jest podstaw do rozstrzygania niniejszej sprawy w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten pozwala na wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, nie dotyczy to jednak sytuacji, w których roszczenie odszkodowawcze na skutek przedawnienia, nie może być skutecznie egzekwowane. Wobec argumentacji skarżących zawartej we wniesionych skargach stwierdzić należy po pierwsze, że zarzuty te odnieść należy do niestanowiącego przedmiotu kontroli w tym postępowaniu aktu administracyjnego w postaci orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1950 r. W sprawie niniejszej Sąd badał, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość – jak powyżej wykazano, odmowa ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy była zgodna z przepisami prawa. Co do argumentów natury słusznościowej Sąd wyjaśnia, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej "pod względem zgodności z prawem" (art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych), a zgodność z prawem w rozumieniu wskazanego przepisu pojmowana jest jako zgodność indywidualnych aktów stosowania prawa z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia czynności procesowej (przepisy postępowania), czy w chwili zaistnienia zdarzenia prawnego, do którego odnosi się rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji (przepisy materialnoprawne). Akt lub czynność są zgodne z prawem, jeśli mają swą podstawę procesową i materialną w przepisach prawa obowiązującego w dniu dokonania czynności procesowej lub zaistnienia zdarzenia prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2806/15; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lutego 2016 r.; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie może zatem dokonać kontroli zaskarżonego aktu stosując kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, gdyż działanie takie stanowiłoby naruszenie przepisu art. 1 § 2 przywołanej ustawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 143/11 oraz z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1623/11, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniesione skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.