II OSK 1440/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 277/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 277/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. zastosowanie niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.) poprzez uchylenie przez WSA we Wrocławiu decyzji [...]WINB we W. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla miasta W., które w całości odpowiadały prawu, co wypełnia przesłankę z art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę innych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, niż wskazane w uzasadnieniu wyroku. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że faktyczne władanie przedmiotową nieruchomością lokalową nr 2 nastąpiło dopiero w 2010 r., na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 2010 r., z uwagi na ustanowioną służebność dożywotniego mieszkania na rzecz J. B., która wygasła w styczniu 2010 r. Dopiero wtedy nowi właściciele (w tym skarżąca kasacyjnie) mogli przystąpić do remontu lokalu, w tym do zmiany pieca gazowego na dwufunkcyjny i zamontowania pieca w pomieszczeniu na poddaszu budynku przynależnego do lokalu nr 2. Konieczność przebudowy instalacji gazowej wynikała również z faktu podłączenia obu piecy gazowych z lokalu nr 1 i 2 do jednego przewodu kominowego. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła więc, że nie było jej intencją likwidowanie instalacji gazowej, a jedynie jej przebudowa. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w wyniku przeprowadzonego przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowania, ustalono, że dla dokonania przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej konieczne jest uzyskanie zgody współwłaściciela budynku, w niniejszej sprawie – uzyskanie zgody zastępczej wyrażonej w zastępstwie współwłaścicielki budynku przez sąd cywilny (A. B. nie chciała udzielić zgody na zamierzoną przebudowę tej instalacji). Skarżąca kasacyjnie uzyskała zgodę na dokonanie czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną polegającą na wykonaniu przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej lokalu nr 2 przy ul. [...] we W., przy umiejscowieniu w pomieszczeniu gospodarczym położonym na poddaszu tego lokalu dwufunkcyjnego pieca CO, w sposób określony w opinii biegłych. Na podstawie zleconych ekspertyz sąd określił dokładny przebieg niezbędnych instalacji przez stropy i dach budynku, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia de facto o rozbudowie istniejącej instalacji gazowej. Instalacja ta biegła od pomieszczenia piwnicy poprzez lokal nr 1 do kuchni lokalu nr 2, a następnie do kotła usytuowanego w łazience tego lokalu, co potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] lutego 2019 r. na podstawie przeprowadzonej kontroli lokalu nr 1 położonego w budynku przy ulicy [...] we W. Niedopuszczalnym wydaje się zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, przyjęcie za legalne i akceptowalne zlikwidowanie odcinka instalacji gazowej w części biegnącej przez lokal nr 1, niezależnie od przyjęcia czy jest ona na tym odcinku częścią wspólną, czy nie. W obu przypadkach wymaga bowiem wyraźnej zgody właściciela (współwłaściciela). Skarżąca kasacyjnie dodała, że rozbiórka instalacji gazowej, jako urządzenia budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku o dokonanie takiej rozbiórki należy dołączyć zgodę właściciela obiektu na wykonanie tej rozbiórki. Rozebranie instalacji gazowej bez takiej decyzji stanowi o popełnieniu samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie orzekł właśnie organ nadzoru budowlanego i bezsprzeczna jest konieczność przywrócenia wewnętrznej instalacji gazowej do stanu umożliwiającego przywrócenie podłączenia do niej instalacji gazowej przewidzianej do przebudowy w lokalu nr 2. Brak tego odcinka instalacji powoduje niemożność użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. na cele mieszkaniowe. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że właściciele lokalu nr 2 nie wyrazili zgody na rozbiórkę instalacji gazowej, a fakt zdemontowania licznika gazowego nie może w sposób pośredni potwierdzać tego faktu. Nowi właściciele lokalu nr 2 mieli świadomość co do możliwego czasu trwania remontu tego lokalu oraz samego procesu uzyskania pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej, która nie mogła być użytkowana w sposób dotychczasowy z uwagi na wspólne korzystanie z jednego przewodu kominowego pieców z lokalu nr 1 i nr 2. Fakt, o którym poinformowała A. B., że podczas zleconego przez nią remontu lokalu nr 1 został wycięty odcinek instalacji gazowej doprowadzającej gaz do lokalu nr 2, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wprost świadczy o wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z [...] maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Przy czym, zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skarżąca kasacyjnie błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane upatruje w "zastosowaniu niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt. 1 (...) poprzez uchylenie przez WSA we Wrocławiu decyzji [...]WINB we W. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla miasta W., które w całości odpowiadały prawu". Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Po pierwsze sąd wojewódzki nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, a jedynie wskazał, że uprawnia on do nakazania w drodze decyzji doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (k. 14 uzasadnienia sądu). Po drugie, co istotne, uchylił decyzje organów nadzoru budowalnego obu instancji z powodu naruszenia prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nie z powodu naruszenia przez organy administracji prawa materialnego. Należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy zastał należycie ustalony przez organy orzekające, prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji i nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. Przypomnieć należy, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania przy ul. [...] we W. składa się z dwóch lokali. Postanowieniem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] czerwca 2004 r. (sygn. akt [...]) ustanowiono w nim odrębną własność - lokalu nr 1 oraz lokalu nr 2 i dwóch działek gruntu, a ponadto określono udziały w pozostawionej we współwłasności działce zabudowanej przedmiotowym budynkiem. Z. M. - współwłaścicielka lokalu nr 2, lokal ten zakupiła w 2005 roku i w dacie zakupu lokalu była w nim instalacja gazowa, która zasilała kocioł gazowy usytuowany w łazience. W 2006 roku współwłaściciele lokalu nr 2, przechodząc na ogrzewanie elektryczne, zdemontowali kocioł gazowy i instalację gazową w tym lokalu, pozostawiając tylko pion gazowy. Licznik gazowy do lokalu nr 2 został również zdemontowany w latach 2006-2007. Fakty te zostały potwierdzone przez skarżącą kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i na rozprawie przed sądem w dniu 28 stycznia 2020 r. Około 2010-2014 r. (Z. M. wskazuje na rok 2017), A. B. samowolnie rozebrała odcinek instalacji gazowej, który przebiegał w kuchni jej mieszkania (nr 1) do mieszkania nr 2 na piętrze budynku. Prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego obu instancji, że do samowolne wykonanych ww. robót znajduje zastosowanie procedura określona w art. 50-51 Prawa budowlanego, czyli tzw. procedura naprawcza. Ma rację sąd I instancji, że nie można jednak podzielić stanowiska organów, iż A. B. dokonując rozbiórki odcinka instalacji gazowej nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem właściciele lokalu nr 2 – Z. i W. M. nie wyrazili i nie wyrażają nadal zgody na jego demontaż. Przedmiotowe roboty rozbiórkowe wykonane były wyłącznie w obszarze lokalu mieszkalnego nr 1 (w pomieszczeniu kuchni należącej do tego mieszkania), a nie w częściach wspólnych. Ponadto nie bez znaczenia jest to, że sami współwłaściciele lokalu nr 2 zdemontowali dużo wcześniej urządzenia gazowe i licznik obsługujący ich lokal z czego można było wnioskować, że instalacja gazowa była im zbędna. Okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie można również podzielić tak stanowczych stanowisk organów orzekających w sprawie, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie jest nakazanie A. B. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zauważyć należy, że właścicielka lokalu nr 1 do odwołania od decyzji z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dołączyła "opinię techniczną wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym w budynku dwurodzinnym" z października 2018 r., w której jej autor przedstawił alternatywny w stosunku do określonego w zaskarżonej decyzji wariant przebiegu instalacji gazowej w budynku. Organ odwoławczy nie odniósł się to tego. Dlatego w okolicznościach tej sprawy inspektorzy nadzoru budowalnego powinni rozważyć czy istnieje inny niż nakaz przywrócenia stanu poprzedniego sposób doprowadzenia robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego do stanu zgodnego z prawem. Miał zatem rację sąd wojewódzki, że organy naruszyły zasady ogólne oraz przepisy postępowania administracyjnego, a poczynione przez nie ustalenia nie były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. opartego na zasadach wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.