VII SA/Wa 1800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytkowania dwupoziomowego ogrodu tarasowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z [...] maja 2016 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań T. S. i Z. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., stwierdzającej zdatność do użytkowania dwupoziomowego ogrodu tarasowego na działce nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i ul [...] w [...] - utrzymał ww. decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Z. J. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] stycznia 1990 r. Burmistrz Gminy [...] udzielił J. i J. Ś. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z obiektem towarzyszącym przeznaczonym na usługi medyczne (basen i oranżeria) na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Sprawa budowy przedmiotowego obiektu stała się następnie przedmiotem szeregu rozstrzygnięć organów administracji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z [...] września 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zezwolił J. i J. Ś., na podstawie art. 36 ust. 2 pkt. 3 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, na wznowienie robót budowlanych przy budowie dwupoziomowego ogrodu tarasowego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w [...], według projektu budowlanego dokończenia robót w tym obiekcie z czerwca 2010r., opracowanego przez mgr inż. arch. B. L. oraz nałożył, zgodnie z art. 42 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po zakończeniu budowy tego obiektu. Decyzją z [...] maja 2012 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB [...] z [...] września 2011 r. w całości i nakazał, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, J. i J. Ś. dokończenie w terminie 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji robót budowlanych przy budowie dwupoziomowego ogrodu tarasowego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w [...], według projektu budowlanego dokończenia robót z czerwca 2010 r., opracowanego przez mgr inż. arch. B. L. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania, po wykonaniu robót budowlanych, pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W dniu [...] grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził kontrolę budowy dwupoziomowego ogrodu tarasowego na działce nr [...] i stwierdził, że nie zostały wykonane w całości roboty budowlane określone w projekcie budowlanym dokończenia robót z czerwca 2010 r., tj. nie obsypano instalacji wzdłuż brzegów tarasu na poziomie + 2,92 m, nie zakończono robót przy terenach utwardzonych na poziomie +2.92 m, nie ułożono dojść z płyt chodnikowych na poziomie + 2,92 m oraz nie wykonano terenu zielonego na poziomie - 2,80 m. W dniu [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]przeprowadził ponowną kontrolę budowy przedmiotowego obiektu i stwierdził, że wykonano roboty budowlane, których brak stwierdzono w protokole kontroli budowy obiektu z [...] grudnia 2015 r., a w konsekwencji wykonano całość robót objętych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z [...] marca 2016 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, stwierdził zdatność do użytkowania dwupoziomowego ogrodu tarasowego na działce nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i ul [...] w [...] Odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] złożyli T. S. i Z. J. Decyzją z [...] maja 2016 r., Nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie budowy dwupoziomowego ogrodu tarasowego wydano szereg decyzji administracyjnych, przy czym organy orzekające w sprawie uznały przedmiotową inwestycję za samowolę budowlaną, czego nie zanegowały sądy administracyjne. [...]WINB podniósł, iż z uwagi na realizację przed 1994 rokiem zastosowanie w sprawie znajdzie ustawa - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Wskazał, iż działając w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzją z [...] maja 2012 r. nakazał inwestorom dokończenie w terminie 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji robót budowlanych przy budowie dwupoziomowego ogrodu tarasowego według projektu budowlanego dokończenia robót z czerwca 2010 r. i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania, po wykonaniu robót budowlanych, pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu niewykonania robót budowlanych organ powołał się na ustalenia zawarte w protokole kontroli obiektu Nr [...] z [...] marca 2016 r., w którym stwierdzono wykonanie całości robót budowlanych objętych decyzją [...]WINB z [...] maja 2012 r., Nr [...]. Organ zauważył ponadto, iż w ww. protokole nie wykazano wystąpienia drugiej przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. [...]WINB podniósł również, iż nadzór budowlany stanowiąc fachowy pion administracji publicznej powinien ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji rozstrzygać we własnym zakresie. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowanego z 1974 r. zostały wykluczone na wcześniejszym etapie postępowania (decyzja [...]WINB z [...]maja 2012 r.), a obecnie konieczne jest ustalenie czy roboty nakazane decyzją z [...] maja 2012 r. zostały wykonane. Zaznaczył, iż organ powiatowy w protokole kontroli z [...] marca 2016 r. w sposób jednoznaczny wykazał realizację wszystkich robót. Ponadto, odnosząc się do zarzutów dotyczących nieodpowiedniej estetyki spornego obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego bada zdatność do użytku wykonanego samowolnie obiektu oraz wykonanie przez inwestora robót budowlanych nakazanych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r., Nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. J., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wbrew zasadzie prawdy obiektywnej; b) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o treści podważającej zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; c) art. 10 § 1 kpa poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji; d) art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i w konsekwencji nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; e) art. 80 kpa poprzez jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie oceny tego materiału z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; f) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: - niewyjaśnienie zakresu prac budowlanych rzeczywiście wykonanych przy budowie obiektu (dwupoziomowego ogrodu tarasowego na działce nr 70), - niewyjaśnienie zgodności prac budowlanych rzeczywiście wykonanych przy budowie obiektu z projektem budowanym dokończenia robót z czerwca 2010 r., opracowanym przez mgr inż. arch. B. L. i ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012 r.; - niewyjaśnienie czy sporny obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, - nieprzeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem stron w celu ustalenia istotnych niezgodności przedmiotowego obiektu z projektem budowanym dokończenia robót z czerwca 2010 r., z ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. oraz z zasadami sztuki budowlanej, - nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do dowodów, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, a w szczególności do dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżącego do akt sprawy, dowodzącej niezbicie, że przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z projektem budowanym dokończenia robót opracowanym przez mgr inż. arch. B. L. i obowiązkami nałożonymi na inwestorów decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r.; - nie dokonanie analizy dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestorów w toku procedury legalizacyjnej w celu ustalenia czy obiekt jest zgodny projektem budowanym dokończenia robót z czerwca 2010 r. oraz ostateczną decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. g) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy prawidłowej kontroli decyzji organu I instancji i nieuchylenie tej decyzji pomimo jej sprzeczności z prawem i naruszania przez nią zasady prawdy obiektywnej; 2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez niezbadanie czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia; b) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niezbadanie zgodności samowolnie wykonanego obiektu z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niezbadanie czy inwestorzy wykonali wszystkie prace nakazane im do wykonania prawomocną decyzją [...]WINB z dnia [...] maja 2012 r. i objęte projektem budowanym dokończenia robót opracowanym przez mgr inż. arch. B. L. oraz przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że dokończenie obiektu nie nastąpiło z oczywistym naruszeniem nakazu wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami; d) art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo że przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z obowiązkami nałożonymi na inwestorów decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. i projektem budowanym dokończenia robót, a także powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla nieruchomości sąsiadujących i stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia; Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB [...] z [...] marca 2016 r. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść trzeba, iż konstytucyjną zasadą postępowania administracyjnego, mającą swoje normatywne powtórzenie w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 kpa, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań strony, ustosunkowania się do tych żądań w uzasadnieniu decyzji, a także odniesienia się do kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy wskazane wyżej obowiązki naruszył, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wynika, iż powodem uznania zdatności spornego obiektu do użytkowania była stwierdzenie, po przeprowadzeniu kontroli budowy obiektu, wykonania całości robót budowlanych objętych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2012 r. Z powyższą oceną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się Z. J. i T. S. W odwołaniach od decyzji PINB z [...] marca 2016 r. zarzucili organowi niewzięcie pod uwagę tego, iż nie zostały wykonane wszystkie roboty budowlane objęte decyzją [...]WINB z [...]maja 2012 r. Podnieśli również, iż roboty już wykonane zostały zrealizowane niezgodnie z obowiązkami nałożonymi decyzją [...]WINB z [...] maja 2012 r. oraz projektem dokończenia robót z czerwca 2010 r. Odwołujący się zarzucili w szczególności, iż organ nie uwzględnił tego, że w obiekcie nie zostały ukończone murowane ściany zewnętrzne z cegły, gdyż pozostawiono na nich materiał budowlany. Podnieśli ponadto, iż na zewnętrznych ścianach muru pozostawiono elementy ceramiczne skorodowane, pozostawiono elementy niedokończonej konstrukcji stalowej, w tym wolnostojące słupy stalowe, a także nie wykończono muru warstwą licową. Na poparcie podniesionych zarzutów Z. J. i T. S. załączyli do odwołań zdjęcia obrazujące stan spornego obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy lakonicznie stwierdził, iż organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał w protokole z [...] marca 2015 r. wykonanie całości robót objętych decyzją z [...]maja 2012 r. oraz stwierdził brak zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. [...]WINB podniósł również, iż nadzór budowlany jako fachowy pion administracji publicznej powinien ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji rozstrzygać w własnym zakresie, a także wskazał, iż w postępowaniu w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego nie bada się estetyki samowolnie wykonanego obiektu, a jedynie jego zdatność do użytku. Jak już podniesiono wyżej, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. W tym celu organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 kpa, a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie. Istotne jest także to, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. W odwołaniach tych zostały podniesione konkretne zarzuty niewykonania wszystkich robót objętych decyzją [...]WINB z [...] maja 2012 r., w tym nieukończenia murowanych ścian zewnętrznych, pozostawienia na tych ścianach elementów ceramicznych skorodowanych, pozostawienia elementów niedokończonej konstrukcji stalowej czy niewykończenia muru warstwą licową, a w konsekwencji zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców nieruchomości sąsiednich, na poparcie czego odwołujący się załączyli zdjęcia obrazujące stan obiektu, w tym jego ścian zewnętrznych, elementów muru i otoczenia budowy. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.