VII SA/Wa 2474/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę VII SA/Wa 2474/16 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. Z., od decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2016r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].07.2015r - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB w G. decyzją z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku inwentarskiego - chlewni dla macior, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w S. nr [...], będących własnością A. Z., D. Z., S. Z. i Z. Z., z uwagi na stwierdzone istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. S. Z., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].07.2015 r. [...] WINB decyzją z dnia [...].07.2016r odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...].07.2015 r. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania oraz dokonanej analizie materiału dowodowego sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił nadzwyczajny tryb postępowania wskazując, że stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. W zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada , czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt. 1-7 Kpa przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Starosta G. decyzją z dnia [...].11.2008 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Z. pozwolenia na budowę przedmiotowej chlewni dla macior. Pismem z dnia 06.07.2015 r. S. Z. zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku inwentarskiego - chlewni dla macior wskazując, że obiekt został wykonany na podstawie decyzji z dnia [...].11.2008r o pozwoleniu na budowę. PINB w G. ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski - chlewnia dla macior został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z opisu do planu zagospodarowania działki nr [...] sporządzonym przez M.G. wynika, że projektowana chlewnia dla macior miała być przeznaczona do chowu ściółkowego. W opisie tym zawarto również stwierdzenie, że obornik magazynowany będzie na płycie gnojowej, a ścieki spływać będą do szamba bezodpływowego. Natomiast z przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego chlewni dla macior sporządzonej przez Z. A. w czerwcu 2015 roku wynika m.in., że w wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt ze ściółkowego na bezściółkowy, została wykonana (na wysokości 0,7 m - pomiędzy rusztem, a posadzką) szczelna izolacja pionowa ścian fundamentowych i kanałów: powłokowa 2 x abizol R oraz 2 x abizol P. Ponadto z ww. opracowania wynika, że budynek nie został wyposażony w instalację odpływową, umożliwiającą gromadzenie odchodów zwierzęcych w innym miejscu, co niewątpliwie świadczy, o wykonaniu wewnątrz budynku - podrusztowych zbiorników na gnojowicę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił , że z planu zagospodarowania działek oraz akt sprawy wynika, że budynek chlewni dla macior w którym w wyniku wprowadzonych zmian, wykonano podrusztowe zbiorniki na odchody zwierzęce, został zlokalizowany na działce nr ewid. [...], bezpośrednio w granicy działki nr ewid. [...], która nie stanowi własności inwestora. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia nie ustalenia przez organ powiatowy, czy w wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt, powstały podrusztowe zbiorniki otwarte czy też zamknięte, gdyż zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 81) - Odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej, natomiast stosownie do § 6 ust. 4 pkt. 3 ww. rozporządzenia - Odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej. Zatem wykonanie w przedmiotowym budynku - podrusztowych zbiorników na odchody zwierzęce (gnojowicę), niewątpliwie narusza ww. przepisy rozporządzenia z dnia 07.10.1997 r., gdyż nie została zachowana minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką, co w ocenie GINB, niewątpliwie zmienia na niekorzystne warunki higieniczno- sanitarne dla właścicieli sąsiedniej działki nr ewid. [...] - która znajduje się bezpośrednio przy ścianie zbiorników. Przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budową w związku ze zmianą systemu chowu ze ściółkowego na bezściółkowy , co wymagało wykonania rusztów oraz zbiornika podrusztowego zbliżonego bezpośrednio do granicy z działką nr [...]. Wykonanie tego typu robót budowlanych spowodowało, że zwiększyła się kubatura przedmiotowej chlewni dla macior, a to powoduje, że obiekt wykonany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę jego charakterystycznych parametrów. Ponadto inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienił zamierzony sposób użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontrolowanej decyzji organ powiatowy prawidłowo ocenił wykazane odstępstwo jako istotne oraz prawidłowo wskazał, że lokalizacja przedmiotowego zbiornika jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, co uzasadniało wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Podstawę prawną decyzji PINB w G. z dnia [...].07.2015 r., stanowił art. 54 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że badana decyzja PINB w G. z dnia [...].07.2015 r., została wysłana do stron w dniu jej wydania ([...].07.2015 r.), tzn. czwartego dnia od dnia wpływu do organu powiatowego zawiadomienia S. Z. o zakończeniu budowy, a zatem z zachowaniem czternastodniowego terminu, wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja PINB w G. z dnia [...].07.2015 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 54, art. 36a ust. 5 pkt. 6 i art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego polegające na popełnieniu błędu subsumcji; GINB niewłaściwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie "inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienił zamierzony sposób użytkowania części obiektu budowlanego" i tym samym wniesienie sprzeciwu przez PINB w G. (decyzja znak: [...] z dnia [...] lipca 2015r) było uzasadnione. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w obecnym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ, iż w istocie budowa nie została zakończona. GINB wskazuje na inne przesłanki, z którymi skarżący się nie zgadza " Czy zmiana systemu hodowli (zmiana sposobu chowu zwierząt) ze ściółkowego na bezściółkowy jest zmianą sposobu użytkowania, o której mowa jest w art. 71 ust. 1 pkt 2. Prawa budowlanego?". Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie (przyjmując nawet inne przesłanki wniesienia sprzeciwu) nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu inwentarskiego, co przesądza o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Zmiana systemu hodowli nie wywiera ujemnych skutków, a raczej przeciwnie. Chów bezściółkowy poprawia warunki zdrowotne. Taki system hodowli jest powszechnie stosowany w Unii Europejskiej. Zmiana technologii chowu nie jest, zdaniem skarżącego, zmianą sposobu użytkowania obiektu, a zatem nie ma podstaw do wydania w tym zakresie jakichkolwiek zakazów. Skarżący zauważa, że wymagania dla budynków inwentarskich przy hodowli bezściółkowej są łagodniejsze. Ponadto GINB ustalił, że przepisem wskazującym na istotne odstąpienie jest art. 36a ust. 5 pkt. 6 Prawa budowlanego, natomiast PINB w G. wskazał na przepis art. 36a ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego. A skoro tak (rozbieżność jest oczywista), to utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego i wojewódzkiego jest nieuzasadnione. GINB w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego ta ewidentna rozbieżność nie miała wpływu na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego GINB błędnie ustalił stan faktyczny. To, że została wykonana szczelna izolacja ścian wcale nie świadczy o tym, że powstały zbiorniki na gnojówkę o tak dużej pojemności. GINB nie wykazał w sposób obiektywny, że doszło do zmiany sposobu użytkowania chlewni, która spowodowała niekorzystne warunki higieniczno-sanitarne. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] września 2016r wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].07.2015r nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą materialno prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane zgodnie z którym ( w brzmieniu w dacie wydania badanej decyzji ) - do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że skarżący pismem z dnia 6 lipca 2015r zawiadomił organ o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku inwentarskiego - chlewni dla macior wskazując, że obiekt został wykonany na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...].11.2008 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] lipca 2015 r. PINB w G. wydał kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję o sprzeciwie z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Decyzja o sprzeciwie została wysłana do stron w dniu jej wydania tj. [...] lipca 2015r, a zatem z zachowaniem czternastodniowego terminu, wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji PINB opisał stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, polegające na zmianie sposobu utrzymania zwierząt z chowu ściółkowego na bezściółkowy ( wprowadzenie zbiornika podrusztowego zbliżonego bezpośrednio do granicy z działką sąsiednią nr [...]). Wskazał, że lokalizacja zbiornika na płynne odchody zwierzęce jest niezgodna z § 6 ust. 5 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ponadto zmiana taka stosownie do art. 36 a ust 5 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował stwierdzone istotne odstępstwa wskazując, iż z opisu do planu zagospodarowania działki nr [...] sporządzonego przez M. G. wynika, że projektowana chlewnia dla macior miała być przeznaczona do chowu ściółkowego. W opisie tym zawarto również stwierdzenie, że obornik magazynowany będzie na płycie gnojowej, a ścieki spływać będą do szamba bezodpływowego. Tymczasem z przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego chlewni dla macior sporządzonej w czerwcu 2015 roku przez Z. A. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, który pełnił funkcję kierownika budowy wynika, że cyt " budynek wykonany niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz projektem technicznym- odstępstwo od projektu polega na zmianie systemu chowu ze ściółkowego na ruszty. W związku z tym nie wykonano bram do usuwania obornika oraz zmniejszono ilość okien". Ocena stanu technicznego chlewni dla macior sporządzona przez Z. A. potwierdziła ustalenia wynikające z protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014r w obecności skarżącego. Kontrola wykazała, że inwestor zrealizował obiekt w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany polegają na " likwidacji otworów bramowych w szczytach budynku po stronie wschodniej i zachodniej, zmianie ilości i usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej. Inwestor dokonał zmian systemu chowu zwierząt z głębokiej ściółki na chów bezściółkowy ( ruszty betonowe ze zbiornikiem podrusztowym). Wentylację grawitacyjną zastąpiono wentylacją wyciągową –wymuszoną przez wentylatory elektryczne. W dniu kontroli budowa była zakończona". W wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt powstały więc ruszty betonowe wraz ze zbiornikami podrusztowymi na płynne odchody zwierzęce, które zostały wybudowane wewnątrz budynku. Budynek chlewni jest usytuowany w granicy działki sąsiedniej, która nie stanowi własności inwestora , a umieszczenie w nim zbiorników podrusztowych na płynne odchody zwierzęce jak trafnie ocenił organ narusza § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie gdyż nie została zachowana minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż w kontrolowanej decyzji PINB w G. trafnie ocenił opisane odstępstwa jako istotne. Wykonanie zbiorników podrusztowych zwiększyło kubaturę przedmiotowej chlewni dla macior. Ponadto inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienił zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego nie określa szczegółowo przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. Jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być m.in. ustalenie przez organ, że: - nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2007 r., sygn. akt IIOSK 1535/06). NSA w wyroku z dnia 27.03.2007 r., sygn. akt II OSK 520/06 zauważył, że przesłanki wniesienia sprzeciwu należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im kompetencji. Nie określając wprost przesłanek wniesienia sprzeciwu, prawodawca wyszedł z założenia, że nie sposób przewidzieć i skatalogować w normie prawnej wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu w związku z zamiarem użytkowania obiektu budowlanego. Można jednak stwierdzić, że organ wnosi sprzeciw wobec zamiaru użytkowania obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że: wnioskodawca nie dopełnił wszystkich istotnych wymogów w procedurze zgłoszenia użytkowania; ustalono, że inwestor odstąpił od projektu budowlanego w sposób istotny lub od innych warunków pozwolenia na budowę. Ponieważ art. 54 Prawa budowlanego nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, dlatego też, nie można wykluczyć innych, nadzwyczajnych sytuacji, w których wniesienie sprzeciwu będzie zasadne. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarżącego, że jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego może być stwierdzenie przez właściwy organ, iż w istocie budowa nie została zakończona. Skoro art. 54 Prawa budowlanego nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu dlatego nietrafny jest zarzut, iż badana decyzja narusza prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym. Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.