II SA/Bd 958/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] sp. z o.o. w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] czerwca 2019 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższą decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] marca 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Prezydenta M. B. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (obiektu budowlanego kategorii VIII) [...] zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku handlowo – usługowego, usytuowanego na terenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] przy [...] w B.. Inwestor zaplanował budowę antenowej konstrukcji wsporczej do zainstalowania na niej anten i tras kablowych stanowiących wyposażenie stacji bazowej. Całkowita wysokość zaprojektowanej konstrukcji (licząc od powierzchni stropu nad ostatnią kondygnacją) ma wynosić – według projektu budowlanego – 17,8 m. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., po uprzednim wezwaniu inwestora do usunięciu nieprawidłowości przedłożonego projektu, Prezydent M. B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia. Przyczyną odmowy było uznanie przez organ, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego "[...]" w części dotyczącej zakazu lokalizowania masztów i wież antenowych na potrzeby stacji bazowych telefonii komórkowej (§ 12 ust. 10 uchwały Nr [...] Rady M. B. z [...] kwietnia 2016 r.). Organ wskazał przy tym, że inwestor nie spełnił w sposób kompletny wymogów postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej – co dało podstawę do wydania decyzji odmownej w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o. o., kwestionując powyższe ustalenia i interpretację odpowiednich przepisów prawa, a także domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania pozwolenia na budowę. Inwestor zwrócił uwagę na sprzeczność powołanych przez organ I instancji przepisów uchwały nr [...] Rady M. B. z art. 46 ust. 1 ustawy z [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podkreślił, że lokalizacja stacji bazowej jest zgodna z zapisami miejscowego planu, albowiem przewidziana jest na terenie przeznaczonym na cele zabudowy wielorodzinnej, usługowej lub produkcyjnej. W ocenie inwestora uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależnione w żadnej mierze od wymogów zachowania ładu przestrzennego. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] w decyzji z [...] sierpnia 2019 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności stanu faktycznego. Ustalił, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na terenie oznaczonym symbolem 67.MW o przeznaczeniu podstawowym teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz przeznaczeniu uzupełniającym – teren zabudowy usługowej. Organ, powołując się w dalszej części swoich rozważań na wyrok WSA w Szczecinie z 1 lipca 2018 r. (sygn. akt III SA/Sz 422/16) oraz wyrok NSA z 27 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1013/11) wskazał, że budowa stacji bazowej o wysokości zaprojektowanej przez inwestora powoduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu i nie spełnia ona wymogów m.p.z.p określonych w § 11 ust. 10 pkt 5 oraz pkt 6, które to przepisy dopuszczają instalowanie urządzeń służących potrzebom telefonii komórkowej jedynie pod warunkiem powiązania ich z bryłą budynku i zakazują lokalizowania masztów i wież antenowych. Za bezzasadne organ odwoławczy uznał powoływanie się przez inwestora na treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych albowiem m.p.z.p. dla terenu objętego inwestycją nie zabrania lokalizowania usług z zakresu łączności publicznej, lecz wskazuje sposób ich realizacji. Zaprezentowano również pogląd, zgodnie z którym art. 46 ustawy powołanej przez inwestora odnosi jedynie taki skutek, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację celu publicznego. Nie oznacza to jednak, zdaniem Wojewody, że plan nie może wprowadzać ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą one zlokalizowane. Władztwo planistyczne gminy zostało ograniczone ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a nie zupełnie wykluczone w zakresie wprowadzania warunków dla lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła [...] Spółka z o.o. w W., domagając się uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta M. B.. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz w zw. z § 11 ust. 10 pkt 5 uchwały nr [...] Rady M. B. – poprzez pominięcie, że m.p.z.p. nie może ustanowić zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i oparcie swojego rozstrzygnięcia na takich normach m.p.z.p., które przewidują rozwiązania uniemożliwiające zaplanowana inwestycję ; - art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez oparcie się na postanowieniach m.p.z.p., które całkowicie bezzasadnie dyskryminują niektórych przedsiębiorców z uwagi na telekomunikacyjny przedmiot inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Kontrolowana decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta M. B. z [...] czerwca 2019 r., wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, powoływanej dalej jako "P.b."), a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy, wymienionej w pkt 5 art. 35 p.b. Przywołany art. 35 ust. 1 p.b. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jego braku. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności stanowiska, zgodnie z którym fakt zawarcia w planie miejscowym ograniczeń co do charakteru dopuszczalnej zabudowy ma charakter bezwzględnie wiążący, w kontekście lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W złożonej skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 46 ust 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm. – dalej powoływanej jako "ustawy o wspieraniu rozwoju" i w ocenie Sądu są one uzasadnione. Na podstawie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Niewątpliwym jest, że treść planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji, tj. uchwały nr [...] Rady M. B. z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (zwanej dalej "planem miejscowym") nie wyklucza możliwości realizacji tego zaplanowanej przez skarżącą inwestycji co do zasady. Inwestycja ta dotyczy obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, zlokalizowana na dachu istniejącego budynku usługowo – handlowego. Kwestią bezsporną w sprawie pozostaje, że działki których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę położone są w obszarze objętym planem miejscowym. Poza sporem pozostaje też, że działki te położone są na obszarze stanowiącym tereny o podstawowym przeznaczeniu jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (funkcja uzupełniająca). Nie budzi również wątpliwości, że na podstawie § 11 ust. 10 pkt 5 i 6 planu miejscowego przewidziano możliwość instalowania urządzeń służących potrzebom telefonii komórkowej pod warunkiem ich powiązania z bryłą budynku i wprowadzono zakaz lokalizowania masztów i wież antenowych. W tej sytuacji stwierdzając, że planowana stacja bazowa obejmuje budowę konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 17,8 m, organy obydwu instancji uznały, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym. Na tej podstawie stwierdzono, że ziściły się przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko organów, co do niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym i spełnienia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. należy uznać, co najmniej za przedwczesne. Na wstępie jednak podkreślić trzeba, że nie budzi wątpliwości Sądu, że zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje tzw. "telekomunikacyjne" mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie pominięto jednak fakt, że przepisy planu miejscowego, jakkolwiek obowiązujące, to wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Miejscowy plan nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. II OSK 1632/16 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyżej zaprezentowana zasada pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego, ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych (podobne stanowisko wyrażone zostało również przez NSA w wyrok z dnia 10 października 2018 r., sygn. II OSK 2430/16 dostępny na stronie j.w.). Należy też podkreślić, że w razie braku ustalenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy), możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków - tj. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu, oraz braku naruszenia ustanowionych w planie nakazów i zakazów. Uwadze organów umknęło, że prawidłowa wykładnia przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, wymagała od organów obowiązkowego posłużenia się dyrektywami systemowymi i celowościowymi, poprzez weryfikację czy ograniczenia i zakazy zawarte w planie miejscowym mają merytoryczne uzasadnienie i nie doprowadzą do uniemożliwienia realizacji zaplanowanej inwestycji. Rolą organów było również odniesienie się do kwestii zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Jak wskazuje analiza treści uzasadnień decyzji organów obydwu instancji, takiej oceny nie dokonano. Tymczasem, jak zauważa się w judykaturze, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 46 ustawy o wspieraniu usług, nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju. Tymczasem, wskazane powyżej zagadnienia w ogóle nie zostały zbadane i ocenione przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Organy ustaliły, że w planie miejscowym wprowadzono ograniczenie dla realizacji celów publicznych z zakresu łączności publicznej poprzez zakaz lokalizowania masztów oraz nakaz "wbudowania" urządzeń telekomunikacyjnych w bryłę budynku i na tej podstawie stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym – bez rozważenia, czy inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami, a wprowadzone ograniczenia co do sposobu realizacji inwestycji prowadzą do uniemożliwienia jej zrealizowania na obszarze objętym planem miejscowym. W tej sytuacji nie może, w ocenie Sądu budzić wątpliwości fakt, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art.8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, jakie były przyczyny dla których wprowadzono ograniczenia, o których mowa w § 11 ust. 10 planu miejscowego. Zgodzić należy się zatem ze skarżącą, że w sprawie doszło też do naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, bowiem organy dokonały wadliwej wykładni tego przepisu, przyjmując założenie, że fakt zawarcia w planie miejscowym ograniczeń co do charakteru dopuszczalnej zabudowy ma charakter bezwzględnie wiążący, w kontekście lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Tymczasem, prawidłowa wykładania tych przepisów wymaga uwzględnienia nie tylko samego faktu zawarcia w planie miejscowym zakazów, ale dodatkowo nakłada na organy obowiązek potraktowania normy zawartej w tym przepisie jako swoistej dyrektywy interpretacyjnej pozwalającej na dokonanie oceny celowości wprowadzenia konkretnych rozwiązań w planie miejscowym. Tego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono. Reasumując – z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji nie w pełni wyjaśnionych okolicznościach i na podstawie wadliwej wykładni prawa materialnego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu, wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa – łącznie [...] zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń, co do przyczyn dla których wprowadzono ograniczenie, o którym mowa w § 11 ust. 10 planu miejscowego (w tym zakresie pomocne może być poczynienie ustaleń w oparciu o uzasadnienie uchwały). W następnej kolejności, na podstawie poczynionych ustaleń, rzeczą organu będzie ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku – a w szczególności rozważenie, czy wprowadzone ograniczenia w planie miejscowym uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.