II SA/Po 468/19

Dnia 29 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku L. D. oraz D. l. Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze zbiornikami na ścieki oraz dróg wewnętrznych na działce nr [...] ark. [...] obręb [...] przy [...] w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, że dnia [...] marca 2018 r. do organu wpłynął wniosek wpłynął wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ze zbiornikami na ścieki oraz dróg wewnętrznych na części działki nr [...] ark. [...] obręb [...] przy [...] w [...]. Organ wskazał też, że w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich, określił, że obsługa komunikacyjna działki została uzgodniona z zastrzeżeniem zgodności rozwiązań wynikających z projektu planu miejscowego. Z kolei zgodnie z opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] czerwca 2018 r. planowane jest poszerzenie [...] na terenie działki objętej wnioskiem, natomiast planowana funkcja terenu - zieleń nieurządzona - jest niezgodna z wnioskiem inwestora. Kolejno organ wywodził, że dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w dniu [...] czerwca 2018 r. sporządzono wyniki analizy. Organ uznał, iż nie było możliwości modyfikacji treści wniosku w prowadzonym postępowaniu pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy. Kolejno organ przeszedł do omawiania stanu prawnego wskazując, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowani-, przestrzennego i zastosowanie znajduje art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna). Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ww. ustawy a następnie podniósł, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy planistycznej. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 591 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: Rozporządzenie), co stanowiło odległość równą trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 197 m). Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Stwierdzono jednocześnie, że zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W bezpośrednim zaś sąsiedztwie wnioskowanego terenu nie występuje, zdaniem organu, działka zagospodarowana w sposób pozwalający na ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano również, że występują w tym obszarze działki bez zabudowy, niezagospodarowane, tereny zieleni i tereny upraw rolnych i zabudowa mieszkalna jednorodzinna w trakcie realizacji, zaś w dalszym sąsiedztwie występuje wyraźnie wykształcona i uporządkowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zabudowa mieszkalna jednorodzinna z usługami towarzyszącymi. Zdaniem organu wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy z najbliższego sąsiedztwa w obszarze analizowanym. Działka, której dotyczy decyzja, stanowi część odrębnego terenu bez zabudowy, z zielenią i obszarami upraw polowych. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna znajduje się również w obszarze analizowanym, ale stanowi odrębne, wyraźnie wykształcone układy urbanistyczne, do których wnioskowana inwestycja nie nawiązuje. Kolejno organ wskazał, odnosząc się do § 4 ust. 1 Rozporządzenia, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy istniejącej na działkach położonych wzdłuż [...], czyli wzdłuż tej samej drogi publicznej co wnioskowany teren. Linia zabudowy w obszarze analizowanym jest dość zróżnicowana i wobec powyższego nie można wyznaczyć linii zabudowy od [...] zgodnie z § 4 pkt. 1 Rozporządzenia. Ponadto nie ma również podstaw do wyznaczenia linii zabudowy od tych dróg dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z §4 pkt. 4 rozporządzenia, z uwagi na brak takiego zagospodarowania w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki. Następnie organ argumentował, iż planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek z obszaru analizowanego, odwołując się w tej mierze do § 5 pkt 1 Rozporządzenia, albowiem średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 35,0% powierzchni działki i zawiera się w granicach od minimum 3,8% do maksymalnie 57,5%, zaś inwestor wnioskuje o możliwość realizacji zabudowy zajmującej około 23,6% (dla poszczególnych nowoprojektowanych działek od około 18,2% do około 32,5%), co nie kontynuuje średniego procentu zabudowy z obszaru analizowanego. Organ uznał również, że nie było podstaw do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z § 5 pkt 2 Rozporządzenia. Reasumując organ uznał, iż nie ma zatem możliwości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Kolejno organ stwierdził, że inwestycja nie kontynuuje również cech zagospodarowania terenu występujących w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana działka stanowi część odrębnego terenu bez zabudowy, z zielenią i obszarami upraw polowych. Natomiast znajdując się w obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jednorodzinna stanowi odrębne, wyraźnie wykształcone układy urbanistyczne, do których wnioskowana inwestycja nie nawiązuje. Jednocześnie organ doszedł do przekonania, że przeprowadzona analiza sąsiedztwa wykazała, że żadna działka zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie nie jest zagospodarowania w sposób pozwalający na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Tym samym, w ocenie organu, dowiedziono, że w zakresie kontynuacji linii zabudowy, cech zagospodarowania terenu, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, funkcji zabudowy nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach organ uznał za konieczne odmówić ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. W zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wykazano kolejno, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, a w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Według organu zabudowanie wnioskowanego terenu zabudową o parametrach podanych we wniosku, stanowiłoby naruszenie zasad prawidłowego kształtowania przestrzennego obszarów zurbanizowanych tj. zasady strefowania terenów funkcjonalnych, zasady kształtowania ładu przestrzennego na zasadzie kontynuacji najlepszych cech zagospodarowania przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Analiza wykazała, że nie jest spełniony jeden z pięciu warunków niezbędnych do określenia warunków zabudowy tzn. pkt 1 ustawy planistycznej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. I. i L. D. reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów ustawy planistycznej oraz Rozporządzenia poprzez odmowę ustalenia parametrów zabudowy wnioskowanej, pomimo iż odpowiadają one parametrom zabudowy w obszarze analizowanym; 2. naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz 3. naruszenie konstytucyjnego prawa własności i prawa do racjonalnego zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej zasadą ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W związku z powyższymi zarzutami odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik odwołujących dokonał uzupełnienia odwołania. W obszernym uzasadnieniu podniósł w szczególności, iż całkowicie chybiony jest zarzut postawiony przez organ I instancji jakoby teren inwestycji stanowił odrębny obszar urbanistyczny oderwany od obszarów z zabudową mieszkalną jednorodzinną, a wnioskowane cechy zagospodarowania terenu odbiegały od cech zabudowy istniejącej. Teren wnioskowany znajduje się bowiem w sąsiedztwie terenów z istniejącą i będącą w trakcie realizacji zabudową mieszkalną jednorodzinną realizowaną w różnych formach zabudowy (zabudowa grupowa, bliźniacza oraz wolnostojąca). Do terenu inwestycji przylegają również tereny, dla których organ I instancji w tym samym stanie prawnym i faktycznym wydał ostateczne decyzje o warunkach zabudowy, a w ślad za nimi również niekiedy i pozwolenia na budowę. Podkreślono, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej stanowi, że o możliwości ustalenia warunków zabudowy decyduje istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W literaturze i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się z kolei pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka położona w obszarze analizowanym, zaś interpretacja forsowana przez organ odbiega od tego rozumienia. Podkreślono, że z [...] dostępna jest zabudowa mieszkalna w formie budynków zblokowanych (np. przy [...]), bliźniaczych (np. przy [...]), jak i wolnostojących (np. przy [...]). Argumentowano także, iż przy takim rozumieniu działki sąsiedniej nie byłoby przeszkód, by wyznaczyć dla inwestycji obowiązującą linię zabudowy, co jednak uniemożliwiły wady tej analizy. Wskazano, iż wzdłuż [...] usytuowane są budynki w odległości od 5 m przez 7, do 11 m od granicy frontowej. Kolejno odwołujący się stawiali zarzuty uniemożliwienia stronom zapoznania się ze złożoną korektą wniosku (wskazano pismo z dnia [...] lipca 2016 r.) oraz dokumentami i żądaniami złożonymi przez inwestora w ostatniej fazie postępowania, a tym samym możliwości ustosunkowania się przez strony do tych dowodów i materiałów. Wskazano także, że po korekcie wniosku organnie przeprowadził na nowo analizy, do czego był obowiązany. Podniesiono również, że wbrew sugestiom decyzji teren, którego dotyczy inwestycja nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, zaś w stosunku do najbliżej położnych obszarów chronionych organ wydawał decyzje o warunkach zabudowy i tereny te zostały zabudowane. Wnioskodawca zdementował również, co sugerował organ, że wnosił o uwzględnienie terenów, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym na niekonsekwentne działania organu, który uprzywilejowywał jedne inwestycje innym odbierając możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo analogicznych okoliczności, zarzucając nierówne traktowanie. Wreszcie stanowczo zaprzeczono sugestiom organu, jakoby inwestycja miała być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Zdaniem SKO odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie oraz przywołał regulację art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ustawy planistycznej podkreślając, że niewątpliwym jest, iż obowiązek spełnienia wskazanych w tym ostatnim przepisie przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Kolejno organ przeprowadził wywód w zakresie rozumienia pojęcia działka sąsiednia akcentując, że uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Działką sąsiednią w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej jest zatem każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 Rozporządzenia. Kwestia bliskiego sąsiedztwa ma znaczenie wyłącznie przy ustalaniu linii zabudowy (§ 4 ust. 1-3 rozporządzenia) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia), bowiem przepisy te nakazują odnosić ustalenia organów do uwarunkowań działek sąsiednich. Przy czym i wówczas nie jest to kwestia bezwzględnie wiążąca, bowiem odpowiednio przepis § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwalają na inne wyznaczenie tych parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Organ analizował także pojęcie kontynuacji funkcji opierając się o orzecznictwo sądowe i w tej mierze wywodzi, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wyznacza też w wyłączny sposób parametrów zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Na tym tle organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że nawet w błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym (o czym wypowiedział się w dalszej części decyzji) istnieje zabudowa o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Wskazano także, że z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Kolejno organ przeszedł do omówienia warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy planistycznej było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podkreślono, że dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. W tym zakresie Kolegium wywodziło, że z wniosku inwestorów z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w wodę i sieć energetyczną, zaś odprowadzanie ścieków ma nastąpić do zbiorników bezodpływowych. Znajdująca się w aktach sprawy opinia gestora sieci energetycznej ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2017 roku, [...]) była ważna przez okres 12 miesięcy od daty jej wystawienia. Z akt sprawy wynika również (opinia [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2017 r.), że na terenie inwestycji - działce nr [...] brak jest możliwości zapewnienia dostaw wody i brak jest sieci wodociągowej. Jednocześnie jej budowa nie jest ujęta w obecnie obowiązującym Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych będących w posiadaniu [...] SA na lata 2017- 2026. Możliwość jej realizacji na koszt Inwestora wymaga zawarcia umowy z gestorem tej sieci. W tym miejscu SKO uwypukliło, że powyższa opinia jak i dołączona do akt sprawy umowa o zasadach realizacji i korzystania z sieci wodociągowej, dotyczyła innej inwestycji - budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (20 lokali mieszkalnych) i 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących). Do powyższej opinii została dołączona koncepcja zagospodarowania działki nr [...], odmienna od objętej kontrolowanym postępowaniem. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że opinia zapewniająca uzbrojenie innej inwestycji będzie także poświadczała realizację warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej dla inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Jednocześnie inwestorzy nie przedłożyli żadnych innych dokumentów - opinii właściwych gestorów sieci, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Inwestorzy nie wykazali (nie uprawdopodobnili), że budowa brakującego odcinak sieci wodociągowej jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej. W pozostałym zakresie SKO wywodziło, że działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej. Kolejno organ przeszedł do omawiania regulacji dotyczącej cechy nowej zabudowy, wskazując, że zostały one określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej Rozporządzeniu. Organ odwołał się do regulacji § 3, § 9 Rozporządzenia oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej i skonstatował, że decyzja zawiera przewidziane prawem załączniki. Wskazała także i omówił sposób wyznaczania obszaru analizowanego, odwołując się do § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 Rozporządzenia i orzecznictwa sądowego. Na tym tle Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany wyłącznie wokół tej części działki nr [...], która będzie zabudowana. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarówno brak jak i wadliwe ustalenie obszaru analizowanego jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. W konsekwencji organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze ww. zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo-społeczne i będzie odpowiadać wymogom Rozporządzenia. W ocenie Kolegium jednak powyższych naruszeń w niniejszej sprawie nie można uznać za mające istotny wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od oceny spełnienia w sprawie warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, jest rzeczą bezsporną, że w sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej, który wyklucza możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Tym samym nieuzasadnione jest, według SKO, odnoszenie się przez organ odwoławczy do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Jednoczenie organ odwoławczy stwierdził, ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, że wcześniejsze uzyskanie przez inny podmiot pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego przedsięwzięcia na danym terenie nie rodzi ani po stronie tego podmiotu ani po stronie skarżącego roszczenia o uzyskanie dla podobnego przedsięwzięcia planowanego na tym terenie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z innymi parametrami. Przedmiotem sprawy jest bowiem konkretny wniosek dotyczący konkretnej inwestycji, a nie ocena zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Jednocześnie podkreślono, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyszłe zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki czy też nawet planowane zmiany dotyczące tego samego terenu, nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może mieć wpływu sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, choćby podobnej inwestycji. W tym kontekście podkreślono, że wskazywane w odwołaniu decyzje, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie zapadły w kontrolowanym postępowaniu. Reasumując organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej, który uniemożliwił wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie planistycznej. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżone Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. I. i L. D.. Generalnie skarżący podtrzymali zarzuty i stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i jego uzasadnieniu. Wskazali oni ponadto, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy planistycznej, a poprzedzające ich wydanie postępowania administracyjne naruszały przepisy Kpa. Ponadto wydanie zaskarżonych decyzji naruszyło konstytucyjne prawa własności i prawa do racjonalnego zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej zasadą ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. Podnieśli również, że organ I instancji stwierdził, że w oparciu o ustalenia analizy urbanistycznej oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w niniejszej sprawie brak było możliwości wyznaczenia dla planowanej inwestycji części parametrów zabudowy na zasadzie kontynuacji funkcji. Tymczasem organ II instancji zakwestionował powyższe ustalenia w całości, począwszy od sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (wyznaczony został względem obszaru wnioskowanego (części działki), a nie całej działki budowlanej). Swoją argumentację organ II instancji poparł przy tym bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych i literaturą. Skarżący wskazali, iż zgadzają się z argumentacją Kolegium, która nie tylko popierwaj, ale co do której słuszności stanowisko orzecznictwa jest ugruntowane. W ocenie skarżących już samo stwierdzenie powyższych faktów winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, czego jednak organ II instancji nie uczynił. Ponadto organ II instancji nie odniósł się, według skarżących do większości zarzutów i kwestii podniesionych w odwołaniu, jak i wskazanych tam argumentów przemawiających za możliwością ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Wreszcie zarzucono organowi naruszenie szeregu przepisów procesowych, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 79a § 1 Kpa oraz akcentowano, że w oparciu o art. 138 § 2 Kpa obowiązkiem organu II instancji było stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium usankcjonowało naruszenia prawa dokonane przez Prezydenta. Skarżący dopatrywali się w działaniach organu premedytacji, mającej na celu niedopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił ze względów formalnych skargę D. I.. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik L. D. podtrzymał stanowisko strony w sprawie rozszerzając żądanie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Pełnomocnik strony skarżącej podkreśl bulwersujący, w jego ocenie, sposób załatwienia wniosku inwestorów oraz zachowanie organów godzące w poczucie sprawiedliwości i praworządności organów.. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o zasądzenie kosztów procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz, na zasadzie art. 135 Ppsa, decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, jak prawa materialnego, a to ze względów wskazanych poniżej. W zdecydowanej większości Sąd podzielił zarzuty stawiane przez inwestorów kontrolowanym rozstrzygnięciom w odwołaniu i skardze. Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (dalej: analiza), której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO orzekło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt1 Kpa, albowiem decyzja organu I instancji obarczona była szeregiem wad, które nakazywały wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Tymczasem Kolegium utrzymało w mocy decyzję wadliwą uznając, że owe wady nie miały znaczenia dla wyniku postępowania. Organ odwoławczy dopatrzył się innej, aniżeli Prezydent, podstawy do wydania decyzji odmownej i z tego powodu uznał, że negatywną decyzję pierwszoinstacyjną należało utrzymać w mocy, albowiem sama odmowa ustalenia warunków zabudowy była słuszna. Takie rozstrzygnięcie nie było jednak prawidłowe. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczności podniesione przez skarżącego, a mianowicie fakt, że organ I instancji odstąpił od obowiązku poinformowania wnioskodawców w trybie art. 79a Kpa, że w jego ocenie dokumenty złożone przez stronę nie potwierdzają wystarczającego uzbrojenia terenu, ani nie wezwał strony do uzupełnienia lub aktualizacji tych dokumentów, albowiem uchybienia takiego w ogóle nie dostrzegł. Od zawiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 79a Kpa odstąpiono z uwagi na rzekomy brak możliwości modyfikacji treści wniosku w prowadzonym postępowaniu, pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy. Z kolei organ odwoławczy uznał, że brak takiej dokumentacji, jednak również nie zawiadomił strony w trybie art. 79a Kpa. Organ nie zastosował tych przepisów, mimo że, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam zawarł stwierdzenie wskazujące na konieczność wyjaśnienia przez organ ewentualnych wątpliwości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której organ odwoławczy uznał, że zabudowa na działce wnioskodawców - co do zasady - jest możliwa, a jedyną przeszkodą do wydania warunków zabudowy było wyjaśnienie kwestii uzbrojenia terenu, która to kwestia nie została wyjaśniona przez organ I instancji, Kolegium winne było wyjaśnić tę kwestię albo uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z § 2 tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei zgodnie z art. 79a § 1 i 2 Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Na tle tych regulacji uchybienie organu II instancji, jak również organu I instancji jawi się jako oczywiste. Z tego już tylko powodu decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Należy mieć również na uwadze, że sam organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej, a to z powodu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Rozważania organu odwoławczego w tej mierze Sąd w całości podziela, jednak odmiennie dokonał oceny skutków takiego stanu rzeczy. Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po [...] dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. W niniejszej sprawie brak prawidłowej analizy wykluczał, zdaniem Sądu, możliwość wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Należy wyraźnie podkreślić, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa przywołane na wstępie Rozporządzenie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co musi w sposób wyraźny wynikać z części graficznej wyników analizy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 ust. 1 – 4 Rozporządzenia. Sposób zaś wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i innych wymaganych wskaźników określają kolejno § 5 – 8 Rozporządzenia. W niniejszej spawie wobec nieprawidłowo sporządzonej analizy nie jest możliwa ocena prawidłowości decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Istnieje także poważna rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem odmowy ustalenia warunków zabudowy przez SKO rzekomo z braku uzbrojenia, gdy tymczasem z treści analizy znajdującej się w aktach administracyjnych ( k.74 ) wynika, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dopiero prawidłowe przeprowadzenie analizy umożliwia weryfikację przyjętych w decyzjach organów obu instancji ustaleń. Przeprowadzenie takiej analizy daleko przekracza natomiast granice postępowania uzupełniającego, jakie mógłby przeprowadzić organ II instancji w ramach procedury odwoławczej. Innymi słowy uchybienia organu I instancji nie mogły zostać konwalidowane przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd nie może również ocenić zasadności niektórych zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to z uwagi na opisane braki analizy. Brak prawidłowej analizy powoduje, że podnoszone okoliczności wymykają się kontroli z uwagi na brak możliwości ich weryfikacji podyktowany niewystarczającym materiałem dowodowym, a konkretnie prawidłowo przeprowadzoną analizą. Pominięcie części obszaru, który winien był zostać objęty analizą, czyni wyniki tej analizy bezużytecznymi, ponieważ wyniki analizy są jedynie cząstkowe i, jako takie, nie mogą być miarodajne. Zdaniem Sądu zarzuty skargi stanowią jednak dobre wytyczne co do kierunków prowadzenia postępowania organu po uchyleniu decyzji przez Sąd. Podobną rolę pełnić mogą rozważania organu II instancji, które Sąd w składzie niniejszym podziela, dotyczące kwestii rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" i "kontynuacji funkcji". Organ I instancji winien uwzględnić je w toku ponownie prowadzonego postępowania. Końcowo Sąd stwierdza także, że w aktach sprawy próżno szukać dokumentu potwierdzającego uprawnienia do sporządzenia projektu decyzji przez osobę, która go sporządziła, co jest wymogiem koniecznym w świetle obowiązujących przepisów. Należy w tym kontekście podkreślić, że – zgodnie z § 9 Rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zaś część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie, o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Podkreślenia wymaga także, że mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy są nieczytelne. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, miały wpływ na wynik sprawy (co do prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co do procedury), Sąd orzekł o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Prezydenta przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 11, 77, 79a, 80 i art. 107 § 3 Kpa, a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 - 9 rozporządzenia, opierając swe rozstrzygnięcia na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 135 Ppsa (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt II wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.