II OSK 1722/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 540/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 540/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem oraz obiektu gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy obiekty, których dotyczy nakaz rozbiórki, stanowią w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane budowle, czy też budynki, jak również nie wyjaśnił, w jaki sposób należy rozumieć występujące w ustawie pojęcia budynku oraz budowli, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do kwalifikacji prawnej obiektów przyjętej przez organ; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ nie podjął jakichkolwiek czynności celem ustalenia przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów, czy w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą okoliczności przemawiające za odroczeniem wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwoleniem na czasowe wykorzystywanie obiektów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku ustalenia przez organ takich okoliczności w sprawie, mogłaby zostać wydana decyzja o innej treści; 3) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło skarżącemu w szczególności przedstawienie swojego stanowiska odnośnie zasadności zastosowania w sprawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 4) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa materialnego, gdyż organ nakazał rozbiórkę spornych obiektów bez wyjaśnienia, czy obiekty te stanowią budynki, czy budowle w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak również bez rozważenia, czy zachodzą podstawy do odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 39 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powinno być poprzedzone ustaleniem przez organ, czy dany obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności, czy jest to budynek, czy budowla, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, a nie jakiegokolwiek obiektu. Jednocześnie mając na względzie brak zdefiniowania w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. pojęć budynku i budowli, organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób należy rozumieć te pojęcia i jakie cechy przemawiają za uznaniem obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki, za budynek czy też budowlę. Ustalenia organu w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy ograniczył się tylko do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji właściwie zakwalifikował obiekt rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem oraz obiekt gospodarczy jako obiekty budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak czy sporne obiekty w ocenie organu stanowią budynki, czy budowle ani jak należy rozumieć występujące w Prawie budowlanym z 1974 r. pojęcia budynku oraz budowli. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie było dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki bez wyjaśnienia czy sporne obiekty stanowią budynki, czy też budowle, jak również bez rozważenia, czy zachodzą podstawy do odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej, częściowo pokrywające się z zarzutami przedstawionymi w skardze do sądu wojewódzkiego, sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie ustaleń organów dotyczących kwalifikacji przedmiotowych obiektów jako obiektów budowlanych oraz niewyjaśnienia, czy w sprawie może być zastosowany 39 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki. Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że w 1979 r. na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z., wybudowano obiekt rekreacji indywidualnej, konstrukcji drewnianej, parterowy z dachem dwuspadowym pokrytym blachą płaską na rąb, o wymiarach 6,50 m x 5,46 m. Obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, posadowiony został na betonowych trelinkach i został usytuowany w odległości 0,90 m od granicy z działką nr [...] ścianą z jednym otworem okiennym. Na działce sąsiedniej nr [...] nie ma żadnej zabudowy. Natomiast pozostałe odległości od granic działki są większe niż 4,0 m. Omawiany obiekt rekreacji indywidualnej posiada zadaszony taras konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,02 m x 5,46 m. Do obiektu doprowadzone zostało przyłącze energetyczne, natomiast przyłącze wodociągowe doprowadzone zostało do tego obiektu z sąsiedniej działki nr [...]. Obiekt nie ma przyłącza kanalizacyjnego. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono ponadto, że na terenie tej działki wybudowany został, również w 1979 r., obiekt gospodarczy konstrukcji drewnianej, parterowy, nietrwale związany z gruntem o wymiarach 2,27 m x 3,12 m, który zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] ścianą pełną. Do obiektu tego nie zostały doprowadzone żadne media. Inwestorem powyższych robót był Z. S., a obecnie ich właścicielem jest J. K. Z uwagi na to, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały przed 1 stycznia 1995 r., a sprawa samowoli nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą, organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie w art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Dołączona do akt dokumentacja, w tym fotografie, prowadzi do wniosku, że przedmiotowe budynki, posadowione bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wątpienia są obiektami budowlanymi, a sam skarżący kasacyjnie na inną ich kwalifikację nie przedstawił żadnych dowodów. Skoro organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonych akt sprawy, prawidłowo zakwalifikowały ww. obiekty jako obiekty budowlane, to w sprawie zastosowanie znalazł art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. – nie tylko bowiem obiekty te zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę (ani obecny, ani poprzedni ich właściciel nie ubiegał się nawet o jego wydanie), ale również naruszają one przepisy obowiązującego obecnie planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 2008 r.). Ponadto, ich budowa nie była zgodna także z poprzednio obowiązującym na tym terenie planem miejscowym (uchwała Gminy Rady Narodowej w Z. z dnia [...] marca 1978 r.). Oznacza to więc, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. W sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego, rację miał sąd wojewódzki, twierdząc, że w sprawie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (przesądzająca o konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę), czyli zrealizowanie obiektu na terenie, który zgodnie z zapisami obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę (znajduje się on na terenie, gdzie przewidziano likwidacje samowolnie wybudowanych budynków). To z kolei oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Powyższy przepis ma więc zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę, jednak tylko wtedy, gdy nie narusza on przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja, jak wskazano wcześniej, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast w odniesieniu do zastosowanie trybu z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. należy przypomnieć, że przepis ten upoważnia organ nadzoru do odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością jego czasowego wykorzystania (Cherka M., Grecki W., Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, publ. LEX 2013). Redakcja art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. jasno wskazuje, że organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki po spełnieniu wskazanych tam przesłanek, ale tylko w stosunku do obiektu, co do którego wydano już nakaz rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/08, LEX nr 1217971). Nie było zatem możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., jak chciał tego skarżący kasacyjnie, skoro postępowanie rozbiórkowe było w toku. Dopiero teraz, po prawomocnym jego zakończeniu, inwestor, jeśli uzna za stosowne, będzie mógł wszcząć postępowanie mające na celu zastosowanie w sprawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ jest to nowa sprawa w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki i powinna być rozpatrzona najpierw przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1982 r., sygn. akt I SA 803/52, LEX nr 1687929). Jak słusznie przypomniał sąd wojewódzki, o możliwości prowadzenia takiego postępowania przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.