VII SA/Wa 1873/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019r., znak: [...] nakładającej na T. B. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego ogrodzenia na terenie działki zabudowanej nr [...] z obrębu [...] w W. od strony Al. D. P. róg ul. J. w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez jego przesunięcie w granice swojej własności, poza linię rozgraniczającą pasa drogowego, wynikające z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w terminie do 30 czerwca 2019r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu i wyznaczył nowy termin tj. 3 miesiące od dnia otrzymania niniejszej decyzji, zaś w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że [...] września 2016r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło pismo B. C., w którym zwrócił się o dokonanie kontroli ogrodzenia usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] od strony Al. D. P. róg ul. J. w W. Przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] [...] listopada 2016r. przeprowadził czynności kontrolne i ustalił, że na działce ew. nr [...] obręb [...] przy Al. D. P. usytuowane jest ogrodzenie wykonane ze słupków metalowych do których zamocowano siatkę stalową. Wysokość ogrodzenia wynosi 1,65m. Przedmiotowe ogrodzenie na długości ok 15m zlokalizowane jest na działce ew. nr [...] stanowiącej wyznaczoną ulicę J. Ogrodzenie przekracza granicę na długości od 0 do 2,7m. Ponadto stwierdzono, że od strony Al. D. P. ogrodzenie na długości ok. 2m zlokalizowane jest na działce nr [...]. Zgodnie ze złożonym do protokołu oświadczeniem T. B. ogrodzenie od strony ul. J. znajduje się od co najmniej 1964r., zaś ogrodzenie od strony Al. D. P. istnieje w obecnej lokalizacji od połowy lat 70-tych ub. wieku. Zgodnie z oświadczeniem obecnego podczas kontroli B. C. sporne ogrodzenie od strony ul. J. zostało wybudowane w 2011r. podczas przebudowy sieci ciepłowniczej wzdłuż Al. D. P. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017r. umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności przedmiotowego ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] lipca 2017r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2017r. nałożono na M. B. i T. B. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego ogrodzenia na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W. od strony Al. D. P. róg J. w W. do stanu zgodnego z prawem, poprzez jego przesunięcie w granice swojej własności, poza linię rozgraniczającą pasa drogowego wynikające z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w terminie do 30 kwietnia 2018r. Decyzją nr [...] z [...] marca 2018r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I - instancji. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019r., znak: [...] nałożono na T. B. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego ogrodzenia na terenie działki zabudowanej nr [...] z obrębu [...] w W.od strony Al. D. P. róg ul. J. w W. do stanu zgodnego z prawem, poprzez jego przesunięcie w granice swojej własności, poza linię rozgraniczającą pasa drogowego, wynikające z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w terminie do 30 czerwca 2019r. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organ drugiej instancji wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, będący podstawą na której organ powiatowy oparł zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak wskazuje z kolei art. 50 ust. 1 - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W orzecznictwie sądów administracyjnych(por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Łodzi z 29 stycznia 2008r., sygn. II SA/Łd 944/07) wskazuje się, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. A zatem organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki zakres robót, który to umożliwi. Wybór pomiędzy zastosowaniem normy prawnej zawartej w art. 51 pkt 1, 2 lub 3 ustawy prawo budowlane uzależniony jest od stwierdzenia w wyniku przeprowadzonego postępowania, czy możliwym jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko, zwarte w decyzji nr [...] z [...] lipca 2017r. I tak, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń - co do zasady - zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązkowi zgłoszenia zamiaru wymaga jedynie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Budowa przedmiotowego ogrodzenia o wysokości1,65m nie była więc objęta obowiązkiem uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi czy uzyskania pozwolenia na budowę. Jakkolwiek nie można zarzucić inwestorowi, że sporne ogrodzenie wykonano samowolnie, to jednak nawet legalne wykonanie robót budowlanych, czy wykonanie robot niepodlegających reglamentacji ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania prawidłowości tychże robót. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie inwestycji w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Jeżeli zatem w 2011r. dokonano rozbiórki istniejącego ogrodzenia, a następnie jego odbudowy to należy przyjąć, iż obecnie istniejące ogrodzenie nieruchomości przy Al. D. P. [...] w W., usytuowane od strony Al. D. P. róg ul. J. powstało w tym czasie. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje okoliczność odbudowy spornego ogrodzenia w tym samym miejscu, w którym istniało ono od 1964r. Wzniesienie przedmiotowego ogrodzenia ponownie, po jego rozbiórce nawet bez zmiany uprzedniej lokalizacji stanowi bowiem odbudowę tego urządzenia budowlanego. Obecnie istniejące ogrodzenie nieruchomości przy Al. D. P. [...] w W., usytuowane od strony Al. D. P. róg ul. J. zostało zatem odbudowane, wybudowane w 2011r. czyli po wejściu w życie obowiązujących przepisów planistycznych. Tym samym konieczne było zbadanie tego czy usytuowanie spornego ogrodzenia nie narusza przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że lokalizacja będącego przedmiotem rozpoznania ogrodzenia narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru UM-4 (M.) obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem UM-4 oraz pd. i pn. stronę ul. Z. na odcinku od ul. M. do ul. P., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. – W. z [...] grudnia 2001r. Zgodnie z planem działka ew. nr [...] oraz działka ew. nr [...] z obrębu [...] położone są w obszarze oznaczonym symbolami odpowiednio 5 KUZ (droga zbiorcza) i 43 KUD (droga dojazdowa) z przeznaczeniem na komunikację. Zgodnie z treścią §50 ust. 1 przedmiotowego planu dla ulic zapewniających powiązania zewnętrzne układu komunikacyjnego obszaru planu ustala się klasyfikację funkcjonalną zgodnie z Planem Ogólnym W. - ciąg ulica Z. - Al. D. P. - ulica zbiorcza Z. Zgodnie zaś z ust. 2 w/w przepisu plan ustala dla ulic obsługujących obszar planu następującą klasyfikację funkcjonalną: ulice dojazdowe D (oznaczone numerami 11+47 KUD). Sporne ogrodzenie na długości ok 15m zlokalizowane jest na działce ew. nr [...] (ogrodzenie przekracza granicę na długości od 0 do 2,7m), zaś od strony Al. D. P. ogrodzenie na długości ok. 2m zlokalizowane jest na działce nr [...]. Ogrodzenie usytuowane zostało w pasie drogowym Al. D. P. oraz ulicy J. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i na mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu przestrzennym wymienia, jakie elementy obowiązkowo winien określać akt prawa miejscowego. Jedynym z nich jest wymóg wynikający z kształtowania przestrzeni publicznej. Nie jest to jednak jedyny element, a tym bardziej przesądzający o tym, że zapisy miejscowego planu przestrzennego dotyczą wyłącznie przestrzeni publicznej. W pkt 2 tego przepisu wskazuje się bowiem również m.in. na konieczność określania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zapisy obowiązującego planu przestrzennego obejmują swym zakresem nie tylko przestrzeń publiczną, ale cały obszar, na którym został on ustanowiony. Jeżeli więc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony teren przeznaczony został funkcjonalnie jako droga wraz ze wskazaniem linii rozgraniczających go od terenu innych nieruchomości to brak jest możliwości sytuowania z ich przekroczeniem jakichkolwiek nowych obiektów, z wyłączeniem tych, które związane są z planowaną drogą. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, umożliwił T. B. doprowadzenie w/w inwestycji do stanu pozostającego w zgodności z prawem. Mając na uwadze określony przez organ pierwszej instancji termin wykonania robót, zasadna była zmiana decyzji w tej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł T. B. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały okoliczności sprawy. Ogrodzenie od strony J. istnieje w aktualnej lokalizacji od kiedy mój nieżyjący ojciec – T. B., zakupił tę posesję -czyli co najmniej od 1964r. Do listopada 2011 ogrodzenie to nigdy nie było demontowane i montowane ponownie oraz nie była zmieniana jego lokalizacja.  W listopadzie 2011 r. miejska firma D. zwróciła się jego matki M. B., jako właścicieli posesji, z prośbą o chwilowy demontaż ogrodzenia w celu usunięcia kolizji miejskiej instalacji CO. Pomimo wątpliwości dotyczących konsekwencji takiego przyzwolenia, mając na względzie interes społeczny i wszelkie inne dobre reguły życia w miejskiej wspólnocie, zgodzili się na to. Ogrodzenie zostało na kilka dni zdemontowane w 2011r: D. podczas przebudowy swej sieci zdemontował i postawił na swój własny koszt nowe ogrodzenie w starej lokalizacji. Ogrodzenie to nigdy później nie było przebudowywane i nie była zmieniana jego lokalizacja. Ogrodzenie od Al. D. P. istnieje natomiast w aktualnej lokalizacji od połowy lat 70-tych - od czasu, kiedy poszerzano ul. D. P. przy okazji budowy C. Z. D. Ówczesne władze wytyczyły nowy przebieg ulicy, zarządca drogi wyznaczył wówczas nową granicę działki, a ojciec wybudował we wskazanej lokalizacji przedmiotowe ogrodzenie. Oświadczam, że ogrodzenie to nigdy później nie było przebudowywane i nie była zmieniana jego lokalizacja. Zdaniem skarżącego w 2011 r. nie miała miejsca budowa ogrodzenia, natomiast miał miejsce tymczasowy demontaż fragmentów ogrodzenia wykonany przez firmę miejską w celu usunięcia kolizji miejskich instalacji. Zatem dalsza analiza zgodności lub niezgodności budowy z aktami prawa miejscowego w ogóle nie odnosi się do rzeczywistych okoliczności sprawy. Istnienie przedmiotowego ogrodzenia od strony ul. [...] w niezmienionej od 1964 r., lokalizacji, a więc na długo przed wejściem w życie aktualnego planu miejscowego, ustalił także Sąd Rejonowy dla W.- P. – P. w roku 2015 oddalając powództwo B. C. przeciwko M. B., która była wówczas wraz ze skarżącym była współwłaścicielką działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. D. P. [...] w W. Powództwo dotyczyło wydania nieruchomości: fragmentu terenu objętego przedmiotowym ogrodzeniem - poza nominalną granicą działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019r., poz. 2325 t.j.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Orzekając jak w sentencji Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, uznał jednak za konieczne uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. I tak Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo oceniono - nie doszło do samowoli budowlanej, zważywszy na charakter obiektu i dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego, prawidłowo ustalono też, że w 2011r. miała miejsce budowa ogrodzenia. Nie może zmienić tej oceny to, że powstało ono w miejscu, w którym było usytuowane ogrodzenie rozebrane na potrzeby opisywanych wyżej okoliczności. Nadzór budowlany miał podstawy do weryfikacji inwestycji pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2011r. Poza sporem pozostać musi to, że działka ew. nr [...] oraz działka ew. nr [...] z obrębu [...] położone są w obszarze planistycznym oznaczonym symbolami odpowiednio 5 KUZ (droga zbiorcza) i 43 KUD (droga dojazdowa) – przeznaczenie na komunikację. Ustalono zaś, że ogrodzenie na długości ok 15m zlokalizowane jest na działce ew. nr [...] oraz na długości ok. 2m zlokalizowane jest na działce nr [...]. Powyższym ustaleniom faktycznym nie dano jednak wyrazu w sentencjach decyzji organów obu instancji. Nie odzwierciedlił ich opis nałożonego obowiązku. Wskazano na cyt. " obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego ogrodzenia na terenie działki zabudowanej nr [...] z obrębu [...] w W. od strony Al. D. P. róg ul. J. w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez jego przesunięcie w granice swojej własności, poza linię rozgraniczającą pasa drogowego, wynikające z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu". Roboty wykonane w 2011r., nie dotyczyły ogrodzenia na terenie działki [...]. Zakwestionowane zostało bowiem wybudowanie ogrodzenia usytuowanego na innych działkach, tj. na działce o nr ew. ew. nr [...] oraz działka ew. nr [...]. Redakcja nałożonego obowiązku powinna do tego precyzyjnie nawiązywać. Organ w orzeczeniu dopuszcza przesuniecie ogrodzenia. Wskazuje na przesuniecie "w granice własności", "poza linię rozgraniczającą pasa drogowego". W ten sposób nie określa ściśle, jednoznacznie położenia ogrodzenia, które będzie zgodne z prawem. Nie posługuje się np. odległością owego przesunięcia od położenia istniejącego. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oznacza nie tylko zgodność z prawem miejscowym lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Ale w tym zakresie nie poczyniono konkretnych ustaleń, które z kolei byłyby podstawą do precyzyjnego określenia położenia ogrodzenia w wykonaniu nałożonego obowiązku. Sąd podkreśla – rozstrzygnięcie, jako konieczny element decyzji, w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. musi być tak sformułowane, żeby nie było żadnej wątpliwości co do jego wykonalności. Nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków z uzasadnienia decyzji. Chodzi o taką redakcję orzeczenia, która będzie oczywista zarówno dla adresata jak i dla tego kto ewentualnie miałby ją wykonać w ramach postępowania egzekucyjnego, przez wykonacie zastępcze. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).