II OSK 2936/19

Dnia 30 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 491/18 w sprawie ze skargi V.K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy I. uchyla zaskarżony wyrok; II. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 60 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz V. K. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 491/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 grudnia 2017 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP z uwagi na pracę. Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wezwanie zostało wysłane na wskazany przez cudzoziemca adres pobytu. Korespondencja wróciła z adnotacją "awizo 19.04.2018 r." W dniu 8 czerwca 2018 r. organ zwrócił się pismem do Poczty Polskiej z zapytaniem o datę powtórnej awizacji przesyłki skierowanej do skarżącego. Pismem z dnia 17 lipca 2018 r. Poczta Polska poinformowała, że przesyłka pierwszy raz była awizowana w dniu 19 kwietnia 2018 r., powtórne awizo nastąpiło w dacie 27 kwietnia 2018 r. W dniu 7 maja 2018 r. nastąpił zwrot przesyłki z powodu nieudanego doręczenia. Skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku w terminie i w dniu 24 lipca 2018 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało uznane za skutecznie doręczone w trybie art. 44 K.p.a. z dniem 7 maja 2018 r. W dniach 18 i 21 sierpnia 2018 r. cudzoziemiec wystąpił z prośbą o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych i w dniu 21 sierpnia 2018 r. uzupełnił te braki. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r. organ odmówił przywrócenia terminu. W dniu 24 września 2018 r. cudzoziemiec złożył ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z bezczynnością. W dniu 12 października 2018 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. przez niezałatwienie w sprawy w terminie na skutek wadliwego przyjęcia, że cudzoziemiec nie uzupełnił braków formalnych podania w zakreślonym przez organ terminie, a w konsekwencji pozostawienia podania bez rozpoznania, podczas gdy termin nigdy nie zaczął biec, gdyż cudzoziemiec nie otrzymał kierowanej do niego przesyłki, a organ w sposób wadliwy zastosował przepis art. 44 § 4 K.p.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 45 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności, albowiem nie było możliwe merytoryczne załatwienie sprawy. Wniosek strony zawierał braki formalne, które nie zostały uzupełnione, a więc pozostawiono go bez rozpoznania. Była to czynność materialno-techniczna. Powołano, że korespondencja zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku została prawidłowo doręczona (w trybie doręczenia zastępczego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 491/18, oddalił skargę. Stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw by uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Mianowicie pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie zostało wysłane na wskazany przez cudzoziemca adres pobytu ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się koperta zawierająca kierowaną do strony przesyłkę, na której widnieje pieczątka "awizo mieszkanie zamknięte wraz z podpisem", adnotacja o pozostawieniu przesyłki na 14 dni w UP [...] w dniu 19 kwietnia 2018 r. oraz adnotacja o pozostawieniu zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata o pozostawieniu przesyłki w UP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w UP. Na kopercie znajduje się również adnotacja o zwrocie przesyłki w dniu 7 maja 2018 r. z powodu niepodjęcia w terminie wraz z podpisem. Z uwagi na brak daty drugiej awizacji na kopercie, pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Poczty Polskiej o informacje na temat daty powtórnego awiza przesyłki. Pismem z dnia 17 lipca 2018 r. Poczta Polska poinformowała, że przesyłka pierwszy raz była awizowana w dniu 19 kwietnia 2018 r., powtórne awizo nastąpiło w dacie 27 kwietnia 2018 r., w dniu 7 maja 2018 r. nastąpił zwrot przesyłki z powodu nieudanego doręczenia. Organ w dniu 24 lipca 2018 r., na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, pozostawił wniosek cudzoziemca bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności, który bezskutecznie upłynął w dniu 14 maja 2018 r. Z informacji uzyskanych pisemnie od Poczty Polskiej wynikało w sposób jednoznaczny, że powtórne awizo miało miejsce w dniu 27 kwietnia 2018 r., a więc została zachowana procedura wskazana w art. 44 § 2 K.p.a w zakresie pierwszego awiza oraz z art. 44 § 3 K.p.a. co do drugiego awiza. Tak więc prawidłowo organ uznał, że możliwe jest zastosowanie fikcji doręczenia z art. 44 § 4 K.p.a. Doręczenie nastąpiło 14 dnia licząc od dnia pierwszego awiza. Sąd zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest daty powtórnego awiza i adnotacji doręczyciela o powiadomieniu adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, ale organ dokonał dodatkowych ustaleń w sprawie, zwracając się o stosowne informacje do Poczty Polskiej i uzyskując potwierdzenie, że powtórna awizacja miała miejsce. Brak jest więc podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności, skoro czynnością materialno-techniczną w dniu 24 lipca 2018 r, pozostawiono wniosek bez rozpoznania w uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku w terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2, 3 i 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. przez wadliwe uznanie, że przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP została skutecznie doręczona, a w konsekwencji stwierdzenie, że Wojewoda [...] nie pozostaje w bezczynności i oddalenie skargi, w sytuacji gdy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest daty powtórnego awiza i adnotacji o powiadomieniu adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, co nie pozwala na ustalenie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego, o których mowa w art. 44 § 1-3 K.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że Wojewoda [...] zaniechał poczynienia ustaleń na okoliczność powtórnego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, tj. czy i w jakim miejscu zawiadomienie zostało umieszczone oraz czy zawierało ono informację na temat miejsca i terminu odbioru przesyłki, podczas gdy – wobec braku na zwrotnym potwierdzeniu odbioru informacji o powtórnym zawiadomieniu adresata – dokonanie ustaleń w powyższym zakresie miało kluczowe znaczenie dla przyjęcia skuteczności doręczenia; oraz niedostrzeżenie, że Wojewoda [...] nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego, tj. pominął przy ocenie skuteczności doręczenia przesyłki odpowiedź Poczty Polskiej na reklamację skarżącego, z której wynika, że operator pocztowy nie jest w stanie w sposób bezsporny określić wszystkich okoliczności związanych z podejmowanymi próbami doręczenia, co winno doprowadzić organ – a następnie Sąd – do wniosku, że skoro brak jest na potwierdzeniu odbioru wszystkich wymaganych prawem informacji warunkujących przyjęcie fikcji doręczenia, a okoliczności tych nie jest w stanie potwierdzić doręczający, to nie można przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 44 § 4 K.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi. Strona przeciwa nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Ma rację strona skarżąca, że Sąd I instancji wadliwe uznał, iż przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP została skutecznie doręczona w trybie doręczenia zastępczego. Doręczenia ww. przesyłki organ próbował dokonać na podstawie art. 44 K.p.a. w trybie tzw. "doręczenia zastępczego". Doręczenie przesyłki w tym trybie opiera się na domniemaniu prawnym (art. 44 § 4 K.p.a.), że przesyłka została doręczona do rąk adresata, ale pod warunkiem, że zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z art. 44 K.p.a. Skorzystanie ze wskazywanego domniemania wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. W tej zaś sprawie z dowodu doręczenia nie wynika aby przesyłka była dwukrotnie awizowana. Organ administracyjny próbował tą kwestię wyjaśnić i uzyskał pismo reklamacyjne, w którym operator pocztowy wskazał, że przesyłka była dwukrotnie awizowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia zawarte w piśmie reklamacyjnym nie są wystarczające do stwierdzenia, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, ponieważ opierają się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach operatora pocztowego. Przeciwstawienie zatem takich gołosłownych twierdzeń z dowodem w postaci ostemplowanej urzędowo przesyłki nie może w sposób skuteczny podważać znajdującego się w aktach sprawy dokumentu, a na pewno nie może usuwać nasuwających się wątpliwości co do skuteczności doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z których wywodzona jest zasada prawdy obiektywnej. Nie wiadomo gdzie i w jakiej formie dokonano ewentualnie powtórnego awizo przesyłki. W konsekwencji trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Wojewoda [...] zaniechał poczynienia ustaleń na okoliczność powtórnego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jak i nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego, tj. pominął przy ocenie skuteczności doręczenia przesyłki odpowiedź Poczty Polskiej na reklamację skarżącego. W tej zaś odpowiedzi, poza wskazaniem, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, operator pocztowy stwierdził, że nie może w sposób bezsporny ustalić stanu faktycznego i określić wszystkich okoliczności związanych z podejmowanymi prośbami doręczenia przesyłek. Ponadto wyjaśnił, że w odniesieniu do czynności związanych z doręczeniem zawiadomień nie jest wymagane ich uwierzytelnienie, a doręczenie stosownego druku jest dokonywane bez uzyskania potwierdzenia jego doręczenia. Zaś wyświetlane w systemie śledzenia przesyłek informacje mają jedynie charakter poglądowy. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wiadomo z jakich względów przyjęto, iż przesyłka była dwukrotnie awizowana; a uzyskana przez skarżącego odpowiedź operatora pocztowego w zasadzie pogłębia nasuwające się wątpliwości co do prawidłowości uznania, że przesyłka została skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Wskazywane uchybienie ma zaś wpływ na bezskuteczność pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a tym samym zaistnienie stanu bezczynności organu administracyjnego. W konsekwencji powyższej oceny, wniosek skarżącego nie został rozpatrzony przez organ administracyjny w terminach, jakich mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Natomiast z uwagi na okoliczność, że stwierdzony stan bezczynności był wynikiem merytorycznej oceny dotyczącej skuteczności doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ w sprawie naruszył art. 36 K.p.a. w sposób który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, skoro zasadniczo merytoryczna ocena w sprawie związana była ze wskazywanym wyżej doręczeniem zastępczym. Dopóki w tym zakresie nie podważono skutecznie doręczenia przesyłki, doputy nie można doszukać się naruszenia przez organ art. 36 K.p.a., z którego wynikają określone dla organu obowiązki, ale tylko w odniesieniu do niezałatwionych spraw. Określone w tym zakresie skutki zaistniały dopiero w wyniku wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawionej powyżej oceny prawnej, która wskazuje na zaistnienie w okolicznościach niniejszej sprawy stanu bezczynności. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż w niniejszej sprawie wniosek skarżącego został prawidłowo pozostawiony bez rozpoznania, a więc nie można doszukać się bezczynności organu. Wbrew tej ocenie pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, co oznacza, że w skardze kasacyjnej trafnie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2, 3 i 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wojewoda [...] dopuścił się zatem bezczynności o jakiej mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., wadliwie pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania i nie załatwiając sprawy w terminach wskazanych w powołanych regulacjach prawnych. Jednocześnie to, że określona ocena co do bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) wynika z dokonanej oceny stanowiska organu w zakresie uznania skuteczności doręczenia przesyłki – nie pozwala na stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, że bezczynność miała charakter rażący. Brak jest bowiem w tym zakresie wymaganego elementu oczywistości naruszenia prawa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ administracji do wydania rozstrzygnięcia we wskazanym w wyroku terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), którego określenie wynika z dotychczasowej praktyki orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2019 r., II OSK 3027/18). Wskazany termin jest wystarczający do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia stosowego rozstrzygnięcia przez organ, tym bardziej, że w sprawach skomplikowanych kodeksowy termin załatwienia sprawy wynosi dwa miesiące. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. Dodatkowo wskazania wymaga, że organ prowadząc ponownie postępowanie powinien mieć na względzie, że możliwość zastosowania określonych rygorów powinna jasno wynikać z obowiązujących przepisów prawa. Organ w sposób pozaprawny nie może samodzielnie ustanawiać takich rygorów, które stanowiłyby przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co również może narażać organ na zarzut bezczynności. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.