III SAB/Wr 1337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia NSA Ewa Kamieniecka, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody D., która ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.I. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 5 października 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2, a także doręczono mu pisemne zawiadomienie, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 5 kwietnia 2019 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości wydania zezwolenia. Jednocześnie pouczono, że w trakcie rozpatrywania wniosku strona legalnie przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował ponownie skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 5 kwietnia 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie oświadczenie pracodawcy wraz ze wskazaniem umowy uzasadniającej zatrudnienie strony na okres trzech lat na terenie całego województwa d. oraz uzupełnieniem załącznika nr 1 poprzez podanie faktycznego miejsca bieżącego zlecenia, dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, a także uzupełnienie wniosku w części B poprzez wskazanie numeru mieszkania. Dokonane przez stronę uzupełnienia wniosku wpłynęły do organu w dniu 14 marca 2019 r. Strona pismem z dnia 7 października 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 8 października 2019 r., złożyła ponaglenie przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 14 listopada 2019 r. W dalszej kolejności strona w dniu 24 października 2019 r., za pośrednictwem organu, złożyła do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody. Organ w piśmie z dnia 13 listopada 2019 r. poinformował, iż przewidywany termin zakończenia postepowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa się na dzień 13 grudnia 2019 r., jednocześnie wzywając stronę do dostarczenia w terminie 14 dni uzupełnienia wniosku w części C VII, dotyczącej oświadczenia o zatrzymaniu albo umieszczeniu w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców, oraz w części D, poprzez prawidłowe złożenie wzoru podpisu (miał nie wychodzić poza ramkę zamieszczona w formularzu wniosku), a także dostarczenie dokumentów potwierdzających prawo do władania określonym lokalem mieszkalnym przez pracodawcę. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 26 listopada 2019 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Dodatkowo organ podniósł, iż ogólnikowe powoływanie się na rekompensatę na naruszenie praw skarżącego i negatywne skutki dla jego sytuacji materialnej i rodzinnej nie mogą zostać uznane za wystarczające uzasadnienie rozmiaru rzekomej krzywdy, jaką strona poniosła w związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres blisko 16 miesięcy, który upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia orzekania, tylko 4- krotnie uzewnętrznił swoją aktywność procesową, przez większą część tego okresu nie podejmując jakichkolwiek czynności. Po zarejestrowaniu sprawy i z góry wyznaczając 6-miesięczny termin zakończenia postępowania organ potrzebował przeszło 4 miesięcy, aby zwrócić się do właściwych organów bezpieczeństwa o stosowne informacje oraz wezwać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Po przedłożeniu przez skarżącego brakujących dokumentów, co miało miejsce 14 marca 2019 r., organ przez ponad 8 miesięcy nie podejmował żadnych czynności, a zareagował dopiero 13 listopada 2019 r., ponad miesiąc po wniesieniu ponaglenia i 3 tygodnie od wpłynięcia skargi, wzywając ponownie do uzupełnienia braków wniosku, w tym braków które były pierwotne w chwili złożenia wniosku. Ostatnią reakcją organu było przesłanie skargi do tut. Sądu wraz z odpowiedzią. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wyznaczony nowy termin zakończenia postępowania, tj. 13 grudnia 2019 r., został zrealizowany. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenia i skargi do sądu) uruchomiła po wielu miesiącach działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).