II OSK 109/20

Dnia 30 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 340/19 w sprawie ze sprzeciwu M. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 340/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw skarżącej od zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w R. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy ulicy [...], na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...]. W ocenie PINB, nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, a także higieniczno-sanitarnych czy środowiska. Nie uległa też zmianie wielkość lub układ obciążeń konstrukcji budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i K. M.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB swoje rozstrzygnięcie oparł nie na własnych ustaleniach, lecz opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. wskazującej, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednak kwestia zmiany sposobu użytkowania nie jest rozpatrywana tylko z punktu widzenia zmiany warunków pożarowych. To tylko jedna z przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto Komendant Wojewódzki PSP przedstawił stanowisko podważające dotychczasową kwalifikację budynku, bowiem ponieważ występowanie w budynku pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkania zbiorowego zmieni warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Opinia Komendanta Miejskiego PSP pozostaje także w sprzeczności z własnymi ustaleniami organu pierwszej instancji. Organ powiatowy mógł i powinien skonfrontować ustalenia zawarte w opinii straży pożarnej z zebranym samodzielnie materiałem wyjaśniającym, czego jednak nie uczynił. Z czynności tych zaś wynika, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w spornym obiekcie, a zatem wypełniono przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Z ustaleń, że w obiekcie znajdują się pomieszczenia, w których znajdują się liczne, piętrowe łóżka oraz z miejsc noclegowych korzysta znaczna liczba osób (jednorazowo do 20-30 osób). Są to osoby niespokrewnione z właścicielką nieruchomości, będące pracownikami firmy wynajmującej budynek. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że pomieszczenia są użytkowane, o czym świadczą liczne przedmioty osobistego codziennego użytku, np. ubrania, sztućce, żywność itp. Okoliczności te przesądzają, zdaniem organu odwoławczego o tym, że przedmiotowy budynek nie jest już budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, ale stanowi budynek zamieszkania zbiorowego, o jakim mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Dla takiego uznania, nie jest konieczne prowadzenie w tym budynku działalności gospodarczej związanej z usługami typu – usługi hotelarskie. Organy nadzoru muszą opierać się na ustalonym stanie faktycznym, a ten nie pozostawia wątpliwości co charakteru spornego obiektu. Tym samym uznanie przedmiotowego budynku za budynek zamieszkania zbiorowego powoduje, że spełnione zostały przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Bezsprzecznie bowiem uległy zmianie warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z treścią § 209 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do innej kategorii ZL (ZL V), niż budynki mieszkalne (ZL IV). To zaś powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa, gdyż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Odwołując się do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uznał, że podniesione powyżej wątpliwości uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania ponownego zgodnie ze wskazaniami. Od ww. decyzji sprzeciw wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W sprzeciwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 340/19, oddalił sprzeciw. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji wykazano w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazując też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Albowiem organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł nie na własnych ustaleniach. Z ustaleń wynika, że w budynku objętym postępowaniem są przygotowane miejsca noclegowe, z których jednorazowo korzysta nawet 30 osób. Trudno w takich okolicznościach podzielić twierdzenia organu, czy podtrzymać stanowisko skarżącej, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Budynek ten nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), lecz stanowi budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 ww. rozporządzenia). Zatem w tych okolicznościach, wobec spełnienia przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego budynku, niezbędne jest przeprowadzenie dalszego postępowania przez organ I instancji. W takim przypadku bezsprzecznie uległy zmianie warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (§ 209 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Już to powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa, gdyż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie jest to bowiem już budynek mieszkalny jednorodzinny, ale budynek zamieszkania zbiorowego – przebywa w nim okresowo znaczna ilość osób niespokrewnionych z właścicielką budynku i nieruchomości. Sąd podzielił twierdzenia organu odwoławczego, że dla takiego uznania nie jest konieczne prowadzenie w tym budynku działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu tego typu usług, np. usług hotelarskich. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być wątpliwości co charakteru spornego obiektu. Zatem organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a tryb prowadzenia tego postępowania określają obowiązujące przepisy, w tym m.in. art. 71a Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił zasadności zarzutów strony skarżącej, że organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji wskazań co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji. Ponadto z uwagi na wskazane uchybienia procesowe organ odwoławczy nie mógł na tym etapie postępowania wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wypowiedzenia umowy najmu w przedmiotowej nieruchomości na okoliczność bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w kierunku zmiany sposobu użytkowania części budynku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy w treści uzasadnienia decyzji nie wykazano, że pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; - art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli; - art. 77 § 1 i 2 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art. 80 K.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że w okolicznościach tej sprawy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na uchybienia procesowe organu I instancji, które nie mogły zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji, umarzając postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pominął własne ustalenia, z których wynikało, że w budynku objętym postępowaniem są przygotowane miejsca noclegowe, z których jednorazowo korzysta nawet 30 osób. Organ I instancji pominął zatem istotne okoliczności, które miały istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść wskazywanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A mianowicie, w zakresie zmiany warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, jakie powoduje zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) na budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 ww. rozporządzenia). W skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia oceny organu odwoławczego, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, zgodnie z którą w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego – który prawnie jest definiowany jako "budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny". Nie podważa tej oceny, kwestionowanie w skardze kasacyjnej sposobu w jaki organy administracyjne uzyskały dowody. Poza tym skarżąca nie wykazała, aby dowody te zostały uzyskane w wyniku przestępstwa; zaś zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) organy administracyjne mają prawo uwzględnić wszystko co może posłużyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po ponadto oceny w tym zakresie nie podważa wskazywane w skardze kasacyjnej wypowiedzenie umowy najmu, co nastąpiło 30 maja 2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej. Po pierwsze, sąd administracyjny ocenia legalność decyzji na datę jej wydania, ponieważ ocenia czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Dlatego okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na dokonywaną przez sąd administracyjny ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Po drugie, zmiana sposobu użytkowania dotyczy okoliczności faktycznych, a nie – prawnych. Oczywiście okoliczności prawne (np. wypowiedzenie umowy najmu) mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednak w pierwszej kolejności istotne są okoliczności faktyczne sprawy, bo te zasadniczo mają wpływ na to, czy w danym budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, co wymaga zgody właściwego organu. Samowolna zmiana użytkowania wymaga zaś przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Stąd w sprawie niewadliwie oceniono, że organ I instancji błędnie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył postępowanie. Po trzecie, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby aktualnie w przedmiotowym budynku zlikwidowano przygotowane miejsca noclegowe, z których jednorazowo korzysta nawet 30 osób. A zatem w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ skoro istniały podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, to organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie – umarzać postępowanie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.