VII SA/Wa 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołań A. R. i J. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału w toku prowadzonego postępowania [...] [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek strony, w sprawie dokonania czynności sprawdzających i podjęcia działań przewidzianych prawem odnośnie realizacji inwestycji, tj. budowy linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]-[...]-[...] - której inwestorem jest Spółka [...] S.A. - położonej na nieruchomościach o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. w gminie K.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie ustaleń [...]WINB z których wynikało, że powyższa inwestycja została wybudowana zgodnie z wydaną i pozostającą (w momencie realizacji inwestycji) w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...]: nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji określonej jako: "budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV [...] – [...] [...], na terenie gminy K. ETAP 2. Organ podkreślił, że owej decyzji nadano postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto [...]WINB nadmienił, iż inwestor w dniu [...] lutego 2015 r. zawiadomił organ o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., zawiadomił o zakończeniu budowy, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Wobec powyższego [...]WINB doszedł do wniosku, iż w omawianym przypadku nie zaistniała samowola budowlana, ani też nie naruszono przepisów prawa budowlanego. Organ ten nie znalazł więc przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nadmienił, że wprawdzie w trakcie realizacji omawianej inwestycji - decyzja Wojewody [...]: nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nie posiadała klauzuli ostateczności, jednakże postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nadało jej rygor natychmiastowej wykonalności, zezwalający na przystąpienie do realizacji tego obiektu. Powyższa decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r. została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przez GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...]. GINB wskazał na konieczność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowej sprawy oraz bezspornego ustalenia (m. in. poprzez dokonanie oględzin) czy przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek J. R. oraz A.R. w sprawie przedmiotowej inwestycji. Organ po dokonaniu oględzin stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została wybudowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Organ podniósł również, że uczestnicy procesu budowlanego wpisami dokonanymi do dokumentów urzędowych, (takich jak dzienniki budowy oraz oświadczenia złożone podczas przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016 r. oględzinach obiektu budowlanego) potwierdzili zgodność wykonania słupów o nr ewidencyjnych [...] i [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dodatkowo stwierdzono, że na skutek złożonego w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez [...] S.A. zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczącej między innymi ww. słupów, przeprowadzono stosowne postępowanie, zakończone zwrotem - na podstawie art. 58 ust. 8 ustawy Prawo budowlane - dokumentów wskazanych w tym przepisie. Złożone do zawiadomienia dokumenty, miały jednoznacznie wskazywać na zrealizowanie ww. obiektu budowlanego zgodnie projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, również inwentaryzacja geodezyjna nie wskazywała na wprowadzenie podczas prowadzenia budowy jakichkolwiek zmian odstępujących od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na powyższą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2016 r. A. R. i J. R. również złożyli odwołanie. W ocenie odwołujących się brak było podstaw do przyjęcia przez organ, iż postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, a inwestor w momencie realizacji inwestycji dysponował wymaganym przez przepisy prawa pozwoleniem na realizację przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań oraz dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy, GINB wydał w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] września 2016 r., wskazując, że podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia oraz podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2016 r. był art. 105 § 1 k.p.a., mówiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organu odwoławczego z akt jednoznacznie wynika, że objęte postępowaniem roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w K., pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV. Przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Należy wspomnieć, że w międzyczasie GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak podkreślają organy obu instancji miało to miejsce po zgłoszeniu zakończenia robót przez inwestora. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pracownicy [...]WINB przeprowadzili w dniu [...] maja 2016 r., oględziny w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie linii elektroenergetycznej 400 kV [...]-[...] [...], w zakresie budowy słupów na nieruchomościach stanowiących własność A. R. i J. R., położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. gmina K., w trakcie których kierownik budowy złożył oświadczenie, że przedmiotowy odcinek linii elektroenergetycznej został wybudowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Ponadto, odrębnym pismem z dnia [...] maja 2016 r. uprawniony geodeta oświadczył, że inwentaryzacja powykonawcza oraz usytuowanie obiektów linii 400 kV relacji [...]- [...] jest zgodna z projektami budowlanymi i projektem zagospodarowania. Organ odowławczy nadmienił również, że z treści kwestionowanej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2016 r. wynika, że inwestor w dniu [...] lutego 2015 r., zawiadomił organ o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Z kolei pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., inwestor zawiadomił MWINB o zakończeniu budowy. Organ I instancji nie wniósł sprzeciwu do użytkowania tego zamierzenia inwestycyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, dotyczących naruszenia art. 28 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.) oraz art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, inwestor realizował roboty budowlane w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie będącej w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., która do dnia [...] kwietnia 2015 r. (postanowienie GINB) miała rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto w ocenie GINB w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, 7 i 77 Kpa oraz art. 57 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy Prawo budowlane, co zostało podniesione w odwołaniach od decyzji [...]WINB z [...] września 2016 r. Na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. A. R. i J. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, a także art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do przyjęcia jego bezprzedmiotowości. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.) oraz art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia 27 czerwca 2015 r., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i bezpodstawne wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej. Ponadto zarzucili naruszenie art. 57 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 czerwca 2015 r.) w związku z art. 6 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że dla stwierdzenia zgodności wybudowania przedmiotowej linii z projektem budowlanym wystarczą stosowne oświadczenia kierownika budowy oraz uprawnionego geodety, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego działania. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w ocenie skarżących nie mogło zmienić żadne postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie nadania nieostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dokonania czynności sprawdzających i podjęcia działań przewidzianych prawem odnośnie realizacji inwestycji, tj. budowy linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]-[...]-[...] - położonej na nieruchomościach o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. w gminie K.. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, decyzje organów obu instancji znajdujące oparcie w art. 105 § 1 k.p.a i zostały poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje , iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w K., pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV, której postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Wojewoda [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor wykonał przedmiotowe roboty w okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 2015r. ( [...] lutego 2015 r. zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, [...] kwietnia 2015 r., zawiadomienie o zakończeniu budowy, przy braku sprzeciwu właściwego organu). Nie ulega więc wątpliwości, iż działania inwestycyjne nastąpiły w okresie w którym decyzja o pozwoleniu na budowę zaopatrzona była w rygor natychmiastowej wykonalności. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji - § 2. Przepisów § 1 i 2 art. 130 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), bądź decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony – art. 108 § 1 k.p.a. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna mimo, że nie jest ostateczna Należy przy tym przyjąć, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został nadany w decyzji. W przypadku zaś, gdy rygor natychmiastowej wykonalności decyzji został nadany w drodze postanowienia, decyzja staje się natychmiast wykonalna z chwilą wydania postanowienia. Rygor natychmiastowej wykonalności wygasa z dniem wydania decyzji organu odwoławczego zmieniającej lub uchylającej decyzję opatrzoną rygorem albo uchylającej rygor oraz z dniem wydania postanowienia organu wyższego stopnia o uchyleniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie decyzji rygoru umożliwia wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania nie wstrzymuje tej wykonalności. Innymi słowy nadanie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, rygoru natychmiastowej wykonalności uprawniało inwestora do wykonania robót budowlanych objętych tym pozwoleniem , pomimo faktu, iż decyzja nie miała waloru ostateczności . Taka sytuacja prawna nie naruszała art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] czerwca 2015 r., a wykonanie obiektu budowlanego lub jego części na podstawie takiej decyzji nie może być zakwalifikowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Nietrafnym jest także zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 czerwca 2015 r.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) poprzez ich zastosowanie, bowiem organ przywołanych w skardze przepisów nie stosował w niniejszym postępowaniu , które przecież nie było postępowaniem wywołanym złożonym w dniu [...] kwietnia 2015r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu było ustalenie czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę . W tym kontekście organ może, a nawet powinien odwołać się do oświadczenia kierownika budowy potwierdzającego, że przedmiotowy odcinek linii elektroenergetycznej został wybudowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a także oświadczenia geodety uprawnionego z dnia 24 maja 2016 r., że inwentaryzacja powykonawcza oraz usytuowanie obiektów linii 400 kV relacji [...]-[...] jest zgodna z projektami budowlanymi i projektem zagospodarowania terenu. Należy jednak podkreślić, iż organ nadzoru dokonał w tym zakresie także własnych ustaleń w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016r., w których uczestniczyła skarżąca A. R.. Sąd podziela stanowisko organów, że w sytuacji gdy wszystkie czynności, jakie można ewentualnie nakazać w sprawie zostały już wykonane lub gdy nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do zgodności wykonanych prac z warunkami pozwolenia budowlanego, prowadzone postępowanie należy umorzyć, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić przy tym trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, czy opinii, które by pozwalały skutecznie zakwestionować stanowisko organów. Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).