II OSK 1035/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kobierzyce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 773/19 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 27 czerwca 2019 r. nr VIII/163/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec Mały I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy Kobierzyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 773/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 27 czerwca 2019 r. nr VIII/163/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec Mały, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 w zakresie obejmującym teren 7RM oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza on teren 7RM (punkt I); stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 22 ust. 1 zdanie wprowadzające we fragmentach "4UP" i "10UP", § 22 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 22 ust. 3 pkt 4 lit. b i e oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza on tereny 4UP i 10UP (punkt II); w pozostałej części umorzył postępowanie sądowe (punkt III). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestionowane przez Wojewodę regulacje planistyczne odnoszące się do terenu 7 RM nie realizują w sposób właściwy upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". W § 20 ust. 5 zaskarżonej uchwały w zakresie obsługi komunikacyjnej dla terenów 1RM – 7 RM przeznaczonych pod `zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych - przyjęto, że dojazd do tych terenów (w tym dla terenu 7 RM) odbywać się będzie z "dróg przyległych do terenu". Jak słusznie zauważył Wojewoda, analiza załącznika graficznego nr 1 stanowiącego rysunek planu wskazuje, że do terenu 7 RM nie przylega żadna droga tworząca układ komunikacyjny. Linie rozgraniczające teren urbanistyczny 7 RM z trzech stron pokrywają się z granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co oznacza, że sąsiadujące od tych stron tereny pozostają poza opracowaniem niniejszej uchwały. Z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby na obszarze znajdującym się poza opracowaniem planu znajdowała się droga publiczna, która przylegałby do terenu 7 RM. Natomiast w zakresie objętym opracowaniem planu, teren 7 RM graniczy z terenem 9 WS (teren wód powierzchniowych śródlądowych), który z kolei graniczy z terenem oznaczonym symbolem 50 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Dopiero ten teren (symbol 50 MN) przylega do drogi publicznej oznaczonej symbolem 2 KDL (ul. Domasławska). Z powyższego wynika, że droga publiczna wskazana w odpowiedzi na skargę jako droga służąca obsłudze komunikacyjnej terenu 7RM (droga 2 KDL) w istocie nie przylega do niego, gdyż oddzielona jest dwoma jednostkami urbanistycznymi (50 MN i 9 WS). Zestawienie części tekstowej planu z częścią graficzną wprost wskazuje, że nie jest możliwe zrealizowanie przyjętego w § 20 ust. 5 uchwały sposobu obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu "z drogi przyległej" do tego terenu. Brak określenia zarówno na rysunku planu jak i w tekście uchwały układu komunikacyjnego zapewniającego mu dostęp do drogi publicznej należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności przepisów wymienionych w skardze zawierających uregulowania odnoszące się do tego terenu i załącznika graficznego w części obejmującej teren 7RM. Uzasadniony okazał się także zarzut organu nadzoru odnoszący się do uregulowań planu w zakresie terenów 4 UP i 10 UP ze względu na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. W § 22 ust. 6 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 4 UP i 10 UP Rada Gminy wprowadziła ustalenia dotyczące parkowania pojazdów. Zdaniem Sądu w stosunku do terenów 4 UP i 10 UP ze względu na dopuszczoną na tych terenach funkcję usług publicznych i jako uzupełniającą funkcję mieszkaniową (zabudowę mieszkaniową) ustalenie liczby miejsc parkingowych powinno nastąpić przy zastosowaniu wskaźników przewidzianych w rozporządzeniu. Istniała konieczność ustalania liczby miejsc parkingowych nie tylko w stosunku do powierzchni obiektów usługowych – tak jak uczyniono - ale także w stosunku do ilości mieszkań. Bez znaczenia, w ocenie Sądu pozostaje fakt, że zabudowa mieszkaniowa dopuszczona została jako przeznaczenie uzupełniające, nie oznacza to bowiem, że odrębna zabudowa mieszkaniowa nie może na tym terenie powstać obok zabudowy usługowej. Zwrócono uwagę na brak parametru urbanistycznego wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w postaci maksymalnej wysokości dla zabudowy mieszkaniowej dopuszczonej na tym terenie jako przeznaczenie uzupełniające. Rada Gminy określiła jedynie wysokość zabudowy dla budynków usługowych, budynków gospodarczych i garaży oraz dla budowli (§ 22 ust. 3 pkt 5 lit a i b). Nie określono natomiast maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków mieszkaniowych, także dopuszczonych na tym terenie. W ocenie Sądu brak ww. obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowana stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co prowadzić musiało do wyeliminowania z obrotu prawnego części aktu planistycznego dotyczącego omawianych terenów. Z uwagi na cofnięcie przez organ nadzorczy skargi w części odnoszącej się do § 13 pkt 2 lit. d uchwały, Sąd zobligowany był umorzył postępowanie sądowe w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kobierzyce, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu drugiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec Mały konkretnej liczby miejsc parkingowych dla terenów 4 UP i 10 UP stanowiło nieprawidłowe określenie wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych, które winny zostać wskazane poprzez odniesienie do ilości mieszkań oraz w stosunku do powierzchni obiektów usługowych. W oparciu wskazany zarzut wniesiono o uchylenie punktu II zaskarżonego wyroku; względnie o uchylenie punktu II zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła jedynie pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 773/19 i tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że wskazanie w planie miejscowym konkretnej liczby miejsc parkingowych dla obszarów 4 UP i 10 UP stanowi nieprawidłowe określenie tego wskaźnika, który winien być ustalony poprzez odniesienie do ilości mieszkań i powierzchni obiektów usługowych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dla obszarów 4 UP i 10 UP brak było możliwości ustalenia liczby miejsc postojowych w sposób wprost wyrażony w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, ponieważ sama strona skarżącą zamierza w przyszłości wybudować na tych terenach boiska sportowe, place zabaw oraz urządzić zieleń. Tym samym taki sposób zagospodarowania uniemożliwia powiązanie ilości miejsc postojowych z liczbą mieszkań lub powierzchnią usługową. Oceniając ten zarzut należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie w sposób nieprawidłowy utożsamia zamiar wykonania określonych inwestycji w obszarach 4 UP i 10 UP z planistycznym sposobem przeznaczenia tych terenów. Zgodnie z § 22 ust. 1 planu miejscowego w obszarach 4 UP i 10 UP jako przeznaczenie podstawowe wskazane zostały usługi publiczne, a jako przeznaczenie uzupełniające zabudowa mieszkaniowa oraz usługi z zakresu gastronomii, kultury, niepublicznych usług oświatowych i niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej (§ 22 ust. 1 pkt 2 lit. b i c planu miejscowego). Plan miejscowy zdefiniował w § 5 pkt 2 tereny usług publicznych jako tereny przeznaczone pod lokalizację budynków użyteczności publicznej z zakresu usług oświaty, nauki, kultury, świetlic; usług związanych z ochroną przeciwpożarową obejmujących remizy, komendy i strażnice; usług związanych z zabezpieczeniem bezpieczeństwa obywateli obejmujących posterunki, komisariaty policji; usług zdrowia i opieki społecznej obejmujących przychodnie, poradnie ambulatoria, ośrodki zdrowia, itp.; usług sportu i rekreacji obejmujących obiekty służące prowadzeniu działalności usługowej oraz usług administracji publicznej. W związku z powyższym nie budzi żadnej wątpliwości, że obszary 4 UP i 10 UP to przede wszystkim obszary planistycznie przeznaczone pod działalność usługową w budynkach użyteczności publicznej, a dodatkowo także obszary przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W związku z tym obowiązkiem organów planistycznych było takie ustalenie wskaźnika lub wskaźników ilości miejsc parkingowych, które nawiązywałyby zarówno do rozmiarów samej działalności usługowej, jak i zabudowy mieszkaniowej. Częściowo spełnia ten wymóg § 22 ust. 6 lit. b planu miejscowego, ponieważ tylko dla usług dopuszczalnych określono liczbę miejsc parkingowych w zależności od powierzchni całkowitej działalności usługowej. Natomiast dla usług publicznych będących podstawowym zakresem przeznaczenia obszarów 4 UP i 10 UP Rada Gminy Kobierzyce ustaliła minimalną liczbę miejsc parkingowych jako co najmniej jedno miejsce parkingowe na jedną inwestycję. Całkowicie zaniechano ustalania miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wskazuje, że wymaganym standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest ustalenie wskaźnika ilości miejsc parkingowych w szczególności w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych i nie jest to wyczerpujący sposób ustalenia tego wskaźnika, tym niemniej organ planistyczny określając inny sposób ustalania ilości miejsc parkingowych winien powiązać je z zakresem lub rozmiarem planowanej działalności lub zabudowy w taki sposób, aby zachować proporcję pomiędzy sposobem zagospodarowania lub korzystania z danego terenu a jego dostępnością komunikacyjną (tak też NSA w wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/16, opub. w LEX nr 2537313). Taką właśnie proporcję określa powołany § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wskazując, że liczbę takich miejsc należy ustalać w stosunku do liczby mieszkań lub powierzchni obiektów. W orzecznictwie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym dopuszczalnym jest ustalenie w planie miejscowym proporcji pomiędzy liczbą miejsc parkingowych a liczbą łóżek w hotelach lub domach studenckich (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 606/15, opub. w LEX nr 2227851), bądź liczbą zatrudnionych osób lub liczbą mieszkań (tak NSA w wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/16, opub. w LEX nr 2537313) czy liczbą budynków (tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2740/16, opub. w LEX nr 2241004). W każdej z powołanych spraw Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował jako dopuszczalne ustalanie określonej proporcji między zakresem lub intensywnością zagospodarowania danego obszaru a liczbą miejsc parkingowych. W tej zaś sprawie, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, wyznaczono minimalną liczbę miejsc parkingowych w ilości jednego miejsca dla każdej inwestycji podstawowej niezależnie od tego, jaka to będzie inwestycja i jakiej liczby tych miejsc będzie ona wymagała dla jej prawidłowej obsługi. Zaniechano przy tym wyznaczania jakichkolwiek miejsc parkingowych dla dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej. Nie można zapominać, że celem ustawodawcy nakazującego ustalanie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest umożliwienie zapewnienia prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Skoro plan miejscowy dla zabudowy mieszkaniowej dla terenów 4 UP i 10 UP w ogóle nie przewiduje jakichkolwiek stanowisk parkingowych, a dla podstawowego przeznaczenia jakim są obszary usług publicznych co najmniej 1 miejsce parkingowe, to taki sposób wyznaczenia tego wskaźnika nie gwarantuje dostępności komunikacyjnej w zakresie miejsc parkingowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a jednym z elementów systemu komunikacji jest, stosownie do § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, określenie w planie miejscowym wskaźnika lub wskaźników ilości miejsc parkingowych w szczególności w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Stwierdzając nieważność zaskarżonego planu miejscowego tylko w części objętej § 22 ust. 1, § 22 ust. 1 pkt 2 lit.b, § 22 ust. 3 pkt 4 lit. b i e oraz załącznika nr 1 w zakresie obejmującym obszary 4 UP i 10 UP Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę, obowiązana jest zwrócić stronie skarżącej przed Sądem pierwszej instancji niezbędne koszty postępowania. W tej sprawie należało od Gminy Kobierzyce zasądzić na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem Wojewody Dolnośląskiego w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).