II OSK 1465/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/19 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku na działce nr geod. [...], ark. [...], obręb P., przy ul. [...] w P., oddalił skargę. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, "k.p.a.", "kodeks") w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 40 oraz art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm., "prawo budowlane z 1974 r.") w świetle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz, 1186, z późn. zm., "prawo budowalne z 1994 r.") poprzez błędne zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., o numerze [...] i powierzchni zabudowy 43 m2, jest bezprzedmiotowe, gdyż nie znaleziono dowodów świadczących o tym, że ów obiekt powstał w warunkach samowoli; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w świetle art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. poprzez wadliwe zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia polegające na procedowaniu przez Sąd I instancji – podobnie jak organy obu instancji – nie w oparciu o materialnoprawne przepisy zawarte w prawie budowalnym z 1974 r., skoro przedmiotowy budynek niewątpliwie powstał przed 1 stycznia 1995 r., ale poprzez identyfikowanie przesłanek samowoli budowlanej przez pryzmat prawa budowlanego z 1994 r.; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle art. 37 ust. 1 i art. 40 oraz art. 65 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i wyprowadzenie na ich podstawie generalnej zasady, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego nie uda się znaleźć dowodów świadczących o tym, że określony obiekt jest samowolą budowlaną - a zatem nie zostanie udowodniony fakt negatywny - to należy przyjąć, że nie jest on samowolą budowlaną i powstał legalnie, przede wszystkim z uwagi na upływ czasu; IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji nie dopuściły się przy prowadzeniu postępowania administracyjnego naruszenia wskazanych przepisów będących źródłem norm dopełnienia, skoro: a. odstąpiono od ustalenia, czy zachowały się rejestry dotyczące wydanych pozwoleń na budowę z lat 1954-1967, ani też rejestry zgłoszeń budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę, b. zapytania kierowane przez organ pierwszej oraz drugiej instancji do Archiwum Państwowego w P. były ogólnikowe i niedostatecznie precyzyjne, podczas przy tego rodzaju wystąpieniach należało wskazać: i. aktualny numer działki, a także numer, jaki działka ta miała w przeszłości, albowiem Archiwum Państwowe w P. może nie mieć wiedzy, jak ten obszar powierzchni ziemskiej oznaczony był w latach 50. ubiegłego wieku, a jakim to oznaczeniem niewątpliwie posłużyłyby się ówczesne organy na wydanych przez siebie decyzjach, ii. przewidywany okres, jaki należało poddać kwerendzie w poszukiwaniu dokumentacji techniczno-budowlanej, iii. zespoły archiwalne (określając nazwy organów administracji państwowej), które należy przeszukać, c. odstąpiono od zbadania, czy i kiedy dokładnie nastąpiło wprowadzenie i ujawnienie w operacie ewidencyjnym przedmiotowego budynku, a w szczególności, czy istotnie przedmiotowy budynek ujawniono na mapie katastralnej z [...] listopada 1954 r. dla działki [...], co w szczególności należało ustalić zwracając się do organu administracji geodezyjno-kartograficznej, d. łączne zestawienie okoliczności takich jak to, że: i. w akcie notarialnym z [...] marca 1967 r., stanowiącym według Sądu I instancji oraz organy obu instancji dowód tego, że w jego treści mowa jest o przedmiotowym budynku – w oświadczeniach stron nie ma treści świadczących o tym, że budynek powstał legalnie, a w szczególności żadna ze stron stawających do aktu nie przedłożyła pozwolenia na budowę, ii. aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie tylko nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji wytworzonej w przeszłości odnośnie do tego obiektu, ale też nie ma żadnych dokumentów, o jakich mowa w art. 63 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. świadczących o okresowej kontroli tego budynku, iii. pomimo podejmowanych czynności wyjaśniających, poszukiwań organ nie znalazł żadnych dokumentów pozwalających stwierdzić, że w przeszłości była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, iv. w akcie notarialnym z [...] marca 1967 r., przyjmując, że w jego treści w ogóle nie ma mowy o przedmiotowych budynku, ale o innym obiekcie (budynku gospodarczym), strony w swych oświadczeniach przemilczały fakt istnienia przedmiotowego budynku prowadzi do logicznego i usprawiedliwionego wniosku, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowalnej formalnej i materialno-prawnej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie, od organu drugiej instancji, kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w realiach niniejszej sprawy ponad wszelką wątpliwość stwierdzić można jedynie to, że badany budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r., a to oznacza, że należało wziąć pod uwagę przesłanki samowoli budowlanej opisane w prawie budowlanym z 1974 r. i przez ich pryzmat stwierdzić, czy istnieje przedmiot postępowania, a nie przepisy zawarte w aktualnie obowiązującym prawie budowlanym z 1994 r., jak to zrobił sąd wojewódzki i organy nadzoru budowlanego. Organy obu instancji, choć umorzyły postępowanie, nie wzięły pod uwagę Prawa budowlanego z 1974 r., co w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. było konieczne. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z sądem wojewódzkim, że możliwe jest wyprowadzenie generalnej zasady, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego nie uda się znaleźć dowodów świadczących o tym, że określony obiekt jest samowolą budowlaną, a zatem nie zostanie udowodniony fakt negatywny, to należy przyjąć, że nie jest on samowolą budowlaną i powstał legalnie, przede wszystkim z uwagi na upływ czasu. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji uzyskanej z zasobów archiwalnych. Z kolei negatywny rezultat takich poszukiwań obliguje organ do podjęcia prób uzyskania dowodów od stron postępowania, jednak nieprzedłożenie przez właściciela obiektu (inwestora) dokumentów dotyczących budowy spornego obiektu nie rodzi domniemania wykonania obiektu bez wymaganych prawem pozwoleń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie są jeszcze inne środki dowodowe, a w końcu możliwość odtworzenia akt, czego w ogóle nie rozważano w sprawie. Nie można więc poprzestawać na samych oświadczeniach niepopartych żadnymi dowodami. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła ponadto, że materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób kompletny i pozwalający na zakończenie sprawy decyzją administracyjną – organy prowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pozorny, kierując wezwania o dokumenty archiwalne tak, by niemożliwe było ich odnalezienie. W jej ocenie, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy dokładnie powstał przedmiotowy budynek ani też m.in. czy dane z ewidencji gruntów i budynków potwierdzają istnienie tego, a nie innego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie tego, że organy nadzoru budowlanego, wobec ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w latach 30. XX w., oraz że niemożliwe jest odnalezienie pozwolenia na jego budowę, prawidłowo umorzyły prowadzone postępowanie legalizacyjne. Istotne jest przy tym także to, że ta część zarzutów, która dotyczyła naruszeń prawa materialnego, nie mogła w ogóle odnieść skutku, skoro poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie miało charakter formalny. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego postępowania ustaliły, że na działce nr [...] w P. przy ul. [...] zlokalizowany jest nieużytkowany budynek, którego funkcja wskazuje na mieszkalną. Ponadto organy stwierdziły, że obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] stycznia 2018 r., na podstawie oświadczenia obecnego właściciela działki nr [...], A. S., ustalono, że ww. obiekt powstał w latach 1934-1936. Nie zostały przedłożone natomiast żadne dokumenty świadczące o jego legalności, a więc organ pierwszej podjął czynności zmierzające do ustalenia tej kwestii. Organ ten ustalił również, że przedmiotowy obiekt istniał już w 1954 r., na co wskazują dokumenty znajdujące się w aktach księgi wieczystej dotyczącej obecnej działki nr [...]. Następnie, [...] lutego 2018 r. skierowano zapytanie do Urzędu Gminy K., czy w archiwalnych zasobach Gminy K. znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące budynku, który widnieje na planie realizacyjnym dla działki nr [...], zatwierdzonym przez Naczelnika Gminy K. w dniu [...] listopada 1982 r. i oznaczony jest symbolem "m". Pismem z [...] maja 2018 r. Urząd Gminy K. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach dokumentów dotyczących zabudowy działki przy ul. [...] (obecnie [...] w P.). Jednocześnie, organ pierwszej instancji skierował pytanie w sprawie daty wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego do H. W., obecnego współwłaściciela sąsiedniej działki nr [...], jednak ww. takiej wiedzy nie posiadał. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji, [...] maja 2018 r., zwrócił się do Sądu Rejonowego w P., Wydział Ksiąg Wieczystych, z prośbą o umożliwienie wglądu w akta księgi wieczystej [...], w celu ustalenia, czy w aktach znajdują się dokumenty dotyczące budynku będącego przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dniu [...] lipca 2018 roku wykonano kwerendę udostępnionych akt. Wykonano zdjęcia akt, m.in.: kopii z mapy katastralnej - dz. [...] (na mapie tej widnieje data [...] listopada 1954 r.), na mapie tej wkreślony jest budynek, który swą lokalizacją oraz kształtem odpowiada budynkowi będącemu przedmiotem niniejszego postępowania; aktu notarialnego z [...] marca 1967 roku spisanego w Państwowym Biurze Notarialnym w P., nr repertorium [...], umowy zniesienia współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą pod oznaczeniem Kw nr [...] położonej w P. powiatu p., mającej obszar 1876 m2. W trakcie postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji, pismem z [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca zabudowy działki nr [...]. W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2019 r., Archiwum Państwowe w P. poinformowało, że nieodnaleziono dokumentów dotyczących ww. nieruchomości. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji. Dla potwierdzenia ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy istotne jest również to, że na rozprawie przed sądem wojewódzkim, 30 stycznia 2020 r., skarżąca kasacyjnie sama przyznała, że przedmiotowy obiektu budowlany "powstał przed wojną". Przypomnieć należy, że ocena, czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej, powinna być zawsze dokonywana w oparciu o datę wykonania budowy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany istniał w 1954 r., a wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie, należy przyjąć, że istniał on już w latach 30. XX w. Prawidłowo więc sąd wojewódzki stwierdził za organami, że przepisy aktów prawnych, mogących mieć zastosowanie w sprawie, nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiekty. Co więcej, przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane również nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2392/14, LEX nr 2106652). W sytuacji gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, LEX nr 2446436, z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1213/12, LEX nr 1613191, z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, LEX nr 1341587, z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, LEX nr 746692). Słusznie zatem sąd wojewódzki stwierdził, że choć pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nieodnaleziono, nie oznacza to, że takiego pozwolenia nie wydano. Co więcej, żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretowały wątpliwości w zakresie legalności wybudowanego obiektu budowlanego na korzyść właściciela działki, na której on się znajduje. Skoro zatem, mimo wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w sprawie nie było możliwe odnalezienie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, to postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co znalazło wyraz w rozstrzygnięciach organów, prawidłowo zaakceptowanych przez sąd wojewódzki. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.