II OZ 878/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością E. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze skargi I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością E. sp.k. z siedzibą w P. (aktualnie: T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością E. sp.k. z siedzibą w K.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawi ze skargi I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością E. sp.k. z siedzibą w P. (aktualnie: T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością E. sp.k. z siedzibą w K.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji z dnia 22 maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu spółka podniosła, że brak wstrzymania wykonania powyższej decyzji może skutkować poważnymi konsekwencjami w postaci kosztów związanych z jej udziałem w postępowaniu, a nawet rozbiórką turbin. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż spółka nie wykazała przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Podstawę odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 § 3 p.p.s.a. Dalej Sąd wskazał, iż spółka podniosła, że wykonanie decyzji może skutkować poważnymi konsekwencjami w postaci kosztów związanych z jej udziałem w postępowaniu, a nawet rozbiórką turbin. Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że samo powołanie się na konsekwencje finansowe nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanie decyzji może skutkować wyrządzeniem stronie znacznej szkody. Dla spełnienia przesłanki warunkującej zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne". Zaś ogólnikowe twierdzenia strony, że jej udział w postępowaniu wygeneruje dodatkowe koszty postępowania, a nawet rozbiórkę turbin, nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, po stronie skarżącej, powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła skarżąca spółka, zaskarżający przedmiotowe postanowienie w całości. Postanowieniu temu spółka zarzuciła naruszenie: 1/ art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 22 maja 2019 r. oraz błędne przyjęcie, że argumenty wskazywane przez skarżącą na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, wyrażonego w skardze na decyzję, nie przemawiają za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy z uwagi na skutki jakie brak wstrzymania decyzji może wywołać, jej wstrzymanie jest konieczne i w pełni uzasadnione, bowiem ewentualne wykonanie decyzji: - wpłynie na możliwość korzystania przez skarżącą z inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia 30 maja 2008 r. i prowadzenie jej działalności gospodarczej, czym spowoduje powstanie szkody znacznych rozmiarów, bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w postępowaniu przed Wojewodą ograniczy lub wręcz uniemożliwi użytkowanie co najmniej części inwestycji, wobec związanego charakteru decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji i uzależnienia go od statusu decyzji o pozwoleniu na budowę; - spowoduje ryzyko wszczęcia wobec skarżącej procedury naprawczej, co może wiązać się z ryzykiem kosztownej rozbiórki turbin objętych decyzją, co w konsekwencji ma wpływ na wydajność inwestycji i jej dalsze niezakłócone działanie, a ponadto wobec zmiany przepisów prawa regulujących warunki lokalizacji turbin elektrowni wiatrowych, przewidziane obecnie w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwłaszcza art. 4) odmowa wstrzymania wykonalności decyzji spowoduje ryzyko utraty możliwości utrzymania turbin objętych decyzją, nawet jeśli lokalizacja turbin będzie zgodna z przepisami wskazanymi w decyzji; - spowoduje ryzyko wyrządzenia szkody skarżącej w zakresie wykonania umów z osobami trzecimi; a ponadto poprzez pominięcie przez Sąd, że: - toczą się obecnie dwa postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wskazywane przez skarżącą w skardze, zatem pozostawienie decyzji przymiotu wykonalności może następnie okazać się nie do pogodzenia z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego mającym zapaść w postępowaniu zarejestrowanym pod sygn. II OSK 2093/18; a nadto poprzez to, że: Sąd w sposób nieuprawniony poprzestał na stwierdzeniu, że ponieważ nie jest mu znana sytuacja finansowa skarżącej, nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji, mimo że skutki wykonania decyzji dla pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, w tym ryzyko rozbiórki turbin ze wszystkimi ich konsekwencjami dla działalności inwestycji są mu znane z urzędu; Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o dopuszczenie dowodu ze sprawozdania finansowego skarżącej za rok 2018 na okoliczność jego treści, a nadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i "rozpoznanie zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona" i o wstrzymanie wykonania decyzji w całości z uwagi na to, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia spółce znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. "po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Z powyższego wynika zatem, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia "znacznej szkody" lub spowodowania "trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu cytowanej wyżej normy. Na gruncie tego przepisu, co do zasady przyjmuje się, że ciężar wykazania przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na skarżącym, jednakże w orzecznictwie wskazuje się także, iż to czy zostały spełnione w sprawie przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu winno podlegać ocenie również i na podstawie okoliczności wynikających z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej takich okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji brak, co zasadniczo trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, iż Sąd ten oceny swej dokonał mając na uwadze okoliczności nie wynikające z wniosku strony, jednakże we wniesionym zażaleniu spółka nie wykazała, by z akt sprawy wynikały takie okoliczności, których Sąd nie wziął pod uwagę, a które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie wnioskiem o zastosowanie ochrony tymczasowej została objęta decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2008 r. nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane na działkach nr: [...] obręb [...], [...] obręb [...] i [...] obręb [...], a w pozostałej części umarzającą postępowanie. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej, mimo że jest wykonalna, to jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem skutkuje ona wyłącznie utratą bytu prawnego innej decyzji, a w sytuacji, gdy jej przedmiotem jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, skutkuje możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, co słusznie podnosi skarżąca. Jeżeli z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikają dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami tychże uprawnień będzie stronę pozbawiała i w tym zakresie orzeczenie organu nadzoru może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak przedmiot tejże ochrony musi odpowiadać ściśle ewentualnym skutkom, jakie wywołuje wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej tego rodzaju skutków pomiędzy stwierdzeniem w części nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2008 r., a zaistnieniem niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., brak. Skutkiem zaskarżonej decyzji będzie wszczęcie postępowania naprawczego w trybie właściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które nie tylko jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, ale także dopiero w ramach postępowania naprawczego będzie mógł ewentualnie zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Z faktu możliwości wszczęcia takiego postępowania wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (lub jego części) nie można jednak wywodzić, że przyszły (nieznany) wynik tego postępowania może być uznawany za skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Ewentualna szkoda wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym. Zatem wskazane we wniosku zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żąda skarżąca (por. postanowienie NSA z 20.06.2018r. II OZ 608/18). W związku z tym, w tej sprawie nie można również uznać, że stwierdzenie (w części) nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wywołuje wprost zagrożenia o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym kontekście na znaczeniu tracą okoliczności dotyczące sytuacji ekonomicznej spółki, skoro kwestia rozbiórki turbin i związane z tym wyłączenie ich z użytkowania, nie stanowi bezpośredniego skutku zaskarżonej decyzji. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest bowiem przypisywanie decyzji stwierdzającej (w części) nieważność pozwolenia na budowę skutku w postaci nakazu rozbiórki. Również i ewentualna możliwość wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na użytkowanie, nie stanowi okoliczności skutkującej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak jest także podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w związku z toczącymi się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniami w sprawach zarejestrowanych pod sygn. II OSK 2093/18 i II OSK 1334/19, albowiem kwestia legalności decyzji nie może być oceniana w ramach postępowania incydentalnego jakim jest postępowanie zainicjowane wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.