II SA/Sz 847/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy B. decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096) zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945), zwanej dalej ustawą o pizp po rozpoznaniu wniosku A. S., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...].02.2019 r. (data wpływu do tutejszego urzędu [...].02.2019 r.) A. S. wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie B.". Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wynikającą z przepisów odrębnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowią przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z rozporządzeniem obszar analizy wyznaczono na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do analizy. W niniejszej sprawie inwestor jako załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożył przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę zasadniczą w skali 1:1000, zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz z oznaczeniem sąsiednich nieruchomości. Front działki wnioskowanej do zabudowy znajduje się od strony wschodniej działki. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m, zachowując zasadę minimalnego zakresu. Zdaniem organu I instancji nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, iż sporządzając analizę urbanistyczną należy uwzględnić wyłącznie legalnie wybudowane budynki. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. Brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi. Dowód na to stanowią postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zdaniem organu I instancji, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy należy uznać za niespełniony, podobnie jak te warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że teren działki nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem W- LIV - grunty pod rowami. Podkreślenia wymaga, iż wprowadzenie zakazu zabudowy 100 m od zbiorników wodnych ma za zadanie chronić nie tylko wody zbiornika, ale również strefę wokół tego zbiornika. Oczywiste jest, iż zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie zostawiona strefa ochronna bez możliwości wprowadzenia zabudowy. Teren działki położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonym w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", w związku z powyższym przedmiotowa inwestycja podlega przepisom ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268). W odległości ok. 4m od południowej granicy działki nr [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia dn300. Zgodnie ze stanowiskiem zarządcy sieci P. S. G. Oddziału Gazowniczego w K., z dnia [...].2.2019 r. sygn. [...], strefa ochronna dla tego gazociągu wynosi 40m, zakładając, że jej środek pokrywa się z linią gazociągu. Tym samym odległość najbliższej zabudowy od osi gazociągu może wynosić minimalnie 20 m. W związku z czym przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej znajduje się w całości wstrefie ochronnej gazociągu z bezwzględnym zakazem możliwości jakiejkolwiek zabudowy; - teren inwestycji znajduje się w pasie ochronnym brzegu morskiego. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy należy uznać za niespełniony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem odwołującej warunek określony w tym przepisie został spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 59-64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie art.49b Prawa budowlanego w ramach, którego niezbędna jest decyzja o warunkach zabudowy. Na ww. działce zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z fundamentami betonowymi, służący rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. 9 m x 6 m, teren działki nieutwardzony z wyjątkiem utwardzonego miejsca postojowego o pow.2,5 m x 50 m. Z ustaleń organu II instancji wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania w ww. sprawie, Wójt Gminy B. zgromadził następujący materiał dowodowy: 1/ decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...]maja 2018r. znak [...], nakazującą A. S. na podstawie art. 77 ust. 11 Prawa wodnego przywrócenie w terminie do [...] października 2018 r. stanu niepowodującego zanieczyszczenie wód w związku z gromadzeniem ścieków w zbiorniku bezodpływowym na działce nr [...] obręb P. gm. B., zlokalizowanym na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią poprzez wyniesienie włazu zbiornika do rzędnej równej co najmniej 1,00m npt oraz zagwarantowanie jego szczelności; 2/ zawiadomienie przez PINB w K. A. S. z dnia [...].10.2015 r. znak [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia na terenie działki nr [...] obręb P., gm. B.; 2/ postanowienie PINB w K. z dnia [...].10.2015r. zawieszające uprzednio wszczęte postępowanie w sprawie tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr [...] obr. P. bez wymaganego prawem zgłoszenia, do czasu wydania przez Wójta Gminy B. decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego budynku w ramach samowoli budowlanej; 3/ wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] o pow. [...] oznaczonej symbolem Bi; wypis z kartoteki budynków z którego wynika, iż budynek ten został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej; 4/ pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" w S. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonych w Studium bezpośredniego zagrożenia powodzią na obszarze Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., w którym wskazano, iż działki o numerach początkowych [...]/... i [...]/... znajdują się w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o którym mowa w art.16 pkt 34 ppkt "a" ustawy Prawo wodne, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi 1% oraz informujące, iż na obszarach tych obowiązują m.in. zakazy gromadzenia ścieków oraz wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego o którym mowa w art. 390 Prawa wodnego; 5/ część graficzną w postaci kopii mapy jako wypis ze Studium bezpośredniego zagrożenia powodzią na obszarze RZGW w S., opracowanego w 2009 r., jako dowód, iż przedmiotowa działka znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią; 6/ pismo z dnia [...].02.2019r. znak [...] P. S. G. Oddz. w K., określające szerokość strefy kontrolowanej, jako min. 20 m od gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy dn 150 m, w jakiej można budować budynki rekreacji indywidualnej określoną na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowania szerokości strefy kontrolowanej dla gazociągów wysokiego ciśnienia; 7/ wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] o pow. 0,[...] ha oznaczonej, jako W-Ł IV stanowiącej grunt pod rowami; 8/ odpowiedź Marszałka Województwa Z. jako organu stanowiącego prawo miejscowe, na pismo Wójta Gminy B. z dnia [...].12.2018 r. na temat zakazu zabudowy w odległości 100 m od zbiorników wodnych ,wyjaśniające pojęcie "innych zbiorników wodnych", do których wg ww. organu zalicza się również wszystkie zbiorniki wodne mające linię brzegu, bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i klasyfikację prawną, czyli również te o charakterze wysychającym, jak również te, które w ewidencji gruntów oznaczone są jako np. nieużytki lub użytki ekologiczne, a które de facto stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową i zasilane są wodą pochodzącą bezpośrednio ze środowiska: wody gruntowe, wody ze spływów powierzchniowych czy przepływów bieżących cieków; 9/ kopię mapy w skali 1:1000 z naniesioną trasą przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy dn 150 przez obszar miejscowości P. z zaznaczonymi terenami w odległości 20 m i 30 m od gazociągu, z której wynika, iż obok przedmiotowej działki nr [...] w odległości mniejszej niż 20 m przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia oraz wzdłuż m.in. działek nr [...],1 [...], [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...] itd. Kolegium oceniając ww. materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, uznało że został on zebrany w wyniku czynności przeprowadzonych przez organ I instancji zgodnie z przepisami art.59-art.64ust.1 ustawy o pizp. W jego ramach została sporządzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1), w której treści zawarto również sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, analizę urbanistyczno-architektoniczną wyznaczonego obszaru tzw. "dobrego sąsiedztwa". Analizę tą sporządziła osoba uprawniona: mgr inż. architekt W. T. upr. bud. Nr [...], wpisany na listę izby samorządu zawodowego architektów. Dla dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru, w którym działka jest położona, wyznaczono 50-metrową średnicę obszaru wokół działki objętej wnioskiem, przy jej 6-metrowej szerokości elewacji frontowej, co spełnia wymóg § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z ustaleń stanu faktycznego i prawnego dokonanych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że działka nr [...] jest jedną z wielu działek położonych w dużym kompleksie działek, powstałych po podziale działek nr [...] i nr [...] obr. P.. Z części tekstowej analizy wynika, że realizacja obiektu na działce nr [...] nastąpiła w drodze samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem zgłoszenia na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Z kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, iż działka [...] położona jest w terenie, w którym na żadnej działce tam położonej nie znajduje się legalna zabudowa, mogąca stanowić tzw. dobre sąsiedztwo dla działki objętej wnioskiem, co oznacza, że działki te zostały zabudowane w drodze samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego. Ten stan faktyczny i prawny powoduje, iż nielegalna zabudowa tych działek nie może stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla działki objętej wnioskiem. Na kopii ww. mapy zaznaczono też trasę przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy dn 150, zaś kolorem żółtym zaznaczono obszar strefy ochronnej, wynoszącej 20m z jego każdej strony. Z mapy tej wynika również, iż działka [...] położona jest w strefie ochronnej ww. gazociągu wysokiego ciśnienia. Organ wyjaśnił, że gazociąg zrealizowano jako inwestycję celu publicznego zasilającą nadmorski obszar województwa [...]. Autor analizy wskazał też, że znajdujące się w analizowanym obszarze legalnie zabudowane działki nr [...] (zabudowa mieszkalna jednorodzinna) oraz nr [...] (pensjonat) posiadają inne funkcje niż wnioskowana zabudowa rekreacji indywidualnej, co powoduje, że nie mogą one stanowić odniesienia dla wnioskowanej zabudowy. Odnosząc inwestycję do przepisów odrębnych autor analizy wyjaśnił, iż działka nr [...] położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, czego dowodem jest decyzja z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" w S. wydana na podstawie art. 77 ust. 11 Prawa wodnego. W podsumowaniu rozważeń organ odwoławczy wskazał jeszcze raz na przesłanki uzasadniające odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na dz. [...], mianowicie na: 1. brak działki objętej "legalną zabudową" obiektami rekreacji indywidualnej mogącej stanowić tzw. dobre sąsiedztwo (art.61ust.l pkt 1 ustawy o pizp); 2. położenie działki w granicach strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia jako lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli niezgodność z przepisami odrębnymi, o których mowa w art.53 ust. 5a w związku z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o pizp; 3. niezgodność z przepisami Prawa wodnego (art.53 ust.4 pkt 10 ustawy o pizp) z uwagi na położenie działki w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 ustawy o pizp, natomiast wnioskowana inwestycja nie spełnia dwóch warunków: 1) brak w sąsiedztwie działki zabudowanej w sposób legalny, mogącej stanowić odniesienie dla zabudowy wnioskowanej jako tzw. dobre sąsiedztwo oraz 2) niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi wskazanymi w art. 53 ust.4 pkt 10 i pkt 11 ustawy o pizp. Niespełnienie 2 warunków art. 61 ust. 1 ustawy powoduje, iż wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana. A. S. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione, 2. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...], 3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, przejawiające się w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek o nr: [...], [...] i [...], a odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącej jako właścicielki działki nr [...], pomimo że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, 4. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz niezbadanie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co nie pozwoliło na ustalenie wszelkich okoliczności dla podjęcia prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej działce nr [...], obręb P., gmina B., oraz pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 1508/15, II OSK 2967/15, II OSK 779/17, których treść skarżąca przytoczyła. Zdaniem skarżącej, w kontekście przedstawionej wyżej regulacji prawnej i orzecznictwa, przeprowadzona dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa. Przyjęcie bowiem granic obszaru analizowanego w odległości 50 m, spowodowało że poza obszarem analizowanym znalazły się: 1. w odległości ok. 140 m od strony płn-zach. - zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...], 2. w odległości ok. 250 m od strony płn-zach. - zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działach o nr: [...], [...], 3. w odległości ok. 300 m od strony płn-zach. - zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...], 4. w odległości ok. 850 m od strony płd-wsch. - budynki rekreacji indywidualnej w zabudowie szeregowej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zagrodowa, które wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie mogą być odniesieniem dla zabudowy rekreacji indywidualnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku sygn. akt: II OSK 779/17 kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Skarżąca podkreśliła, że na działkach o nr: [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] wybudowane się budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych przez właścicieli pozwoleń na budowę. Ponadto, według skarżącej, bezpodstawna i chybiona jest argumentacja Kolegium, że działka nr [...] położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w szczególności jeżeli uwzględni się fakt, że na działkach o nr [...], [...], [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] położonych również na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wybudowane zostały budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych pozwoleń na budowę. Jest to nierówne traktowanie stron wobec prawa, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z konstytucją RP. Organ II instancji pominął całkowicie fakt, że wykonała nałożony na nią decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarstwa Wodnego w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie obowiązek, co oświadczyła w odwołaniu. Nie wziął również pod uwagę stanowiska, z którego wynika, że P. S. G. Sp. z o.o. wielkości strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia nie określiła na podstawie załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który w ust. 2 pkt 2 wskazuje, że gazociąg powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5,0 m od obiektu terenowego dla gazociągów o ciśnieniu 2,5 MPa, pod warunkiem założenia rury ochronnej. Skarżąca podniosła, że w dniu nabycia działki nr [...] oraz udziału w działkach drogowych o nr: [...] i [...] nie została poinformowana, że na działkach tych znajduje się gazociąg, a w księgach wieczystych prowadzonych dla tych działek, ani w wypisie z rejestru gruntów, nie było i nie ma żadnej wzmianki o gazociągu. W odpowiedzi na skargę, Kolegium powtórzyło argumenty z uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Skarga podlega oddaleniu. Kontroli legalności na skutek skargi w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, wybudowanego w ramach samowoli budowlanej, legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie". Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest zbieżna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Tym samym orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany. W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnić trzeba, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że ustalenie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Poszerzenie obszaru objętego analizą, tak jak to sugeruje strona skarżąca, aż do objęcia nim działki nr [...] ze wskazaniem w treści skargi również na działki [...] i [...], na których znajduje się legalna zabudowa jednorodzinna, nie spełnia kryteriów, które ewentualnie mogą uzasadniać wyznaczenie obszaru podlegającego analizie w granicach większych niż to uczyniły organy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym. W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną - należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Powyższe rozporządzenie przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych a budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, według § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia). Z powyższych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak, aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasadnie też zostało wskazane w analizie, że nie można odnosić się do zabudowy letniskowej na działkach nr [...], na które wskazuje skarżąca, uzasadniając konieczność poszerzenia granic analizy, ponieważ znajdują się one w znacznej odległości i nie mają związku urbanistycznego z lokalizacją działki skarżącej. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu skarżących nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stąd też na końcowy wynik sprawy pozostawały bez wpływu okoliczności, na które powołuje się skarżąca w skardze. Natomiast istnienie gazociągu z tak wyznaczoną strefą ochronną z zakazem zabudowy, faktycznie na moment wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, stanowi kolejną przeszkodę dla ustalenia wymagań dla zabudowy działki nr [...]. Przy czym kwestia legalności tej infrastruktury i prawidłowości określenia ww. strefy ochronnej i oceny tych okoliczności w tym postępowaniu nie ma znaczenia dla odmowy wydania warunków zabudowy, w sytuacji niespełnienia pierwszego z warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu, decyzje obu organów odpowiadają prawu. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu, co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP - warunki zabudowy bowiem ustalane są indywidualnie dla każdej nieruchomości objętej wnioskiem, po spełnieniu wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.