VII SA/Wa 1470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. W. i J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazu przedłożenia dokumentów oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. , poz. 1202 ze zm., dalej "p.b.") wstrzymał D. W.i J. W. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w R., gm. [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ewid. [...] i [...] w R., gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w związku z pismem E. W., przeprowadzono kontrolę podczas której stwierdzono, iż na terenie ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. wydane przez Starostwo Powiatowe w [...]. Współwłaścicielka nieruchomości D. W. przedłożyła kopię zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 28 października 2014 r. znak [...]. Po wykonaniu budynku przeprowadzone były prace budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia istniejącego tarasu od strony wschodniej w postaci dachu jednospadowego pokrytego dachówką ceramiczną, dach o konstrukcji drewnianej wsparty na słupach drewnianych, wymiary zadaszenia około 3,05 x 7,40 m Z oświadczenia D.W. wynikało, że zadaszenie zostało wykonane na przełomie lipca-sierpnia 2017 r. Ponadto do budynku został dobudowany od strony północnej segment o konstrukcji murowanej, pokryty dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty dachówką ceramiczną. Konstrukcja dachu segmentu połączona jest z konstrukcją dachu głównej bryły budynku. Powyższy segment pełni funkcję pomieszczenia gospodarczo-garażowego oraz zadaszonego dojścia do kotłowni. Segment jest połączony funkcjonalnie z kotłownią zlokalizowaną w głównej bryle budynku, jednak nie ma możliwości przejścia z kotłowni do części mieszkalnej. Wymiary segmentu to około 6,90 x 4,85 m. Segment został realizowany w okresie od października 2017 r. do grudnia 2017 r. Podczas kontroli inwestorzy przedłożyli zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...]: - z dnia 17 marca 2017 r. dotyczące przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wymiary 7,00 x 5,00 m ze ścianami wykonanymi z pustaka ceramicznego, z dachem jednospadowym pokrytym dachówką. Ganek miał być dobudowany do budynku od strony północnej; - z dnia 24 kwietnia 2017 r. dotyczące przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2 Wymiary 8,40 x 4,00 m bez ścian bocznych z dachem jednospadowym, konstrukcja oparta na 4 słupach drewnianych oraz na murze budynku. Ganek miał być dobudowany od strony wschodniej. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że budynek mieszkalny położony na działkach nr ewid. [...] i [...] w R. gm. [...] został rozbudowany, a nie jak twierdził inwestor, że tylko dobudowane zostały do niego dwa ganki. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nr [...], w którym wstrzymał D. W. i J. W. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek ewid. [...] i [...] w R., gm. [...] oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia określonych dokumentów: D. i J.W. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnej ganku. Uwzględniając powszechne rozumienie tego pojęcia oraz znaczenie nadane w § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm ) organ przyjął, że ganek jest przekrytą częścią zewnętrzną budynku, znajdującą się przed wejściem do budynku. Od strony wschodniej znajduje się przykrycie zewnętrznej części budynku znajdującej się przed wejściem do budynku (od ogrodu), dlatego w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż występuje tu ganek. Rzeczywiste wymiary ganku wynoszą około 3,05 x 7,40 m, natomiast zgodnie ze zgłoszeniem miały wynosić: długość 8,40, szerokość - do 4,0 m, wysokość około 3,0 m. Zatem inwestor wybudował przedmiotowy ganek niezgodnie ze zgłoszeniem, które tym samym stało się nieskuteczne. W związku z powyższym w stosunku do ganku organ prowadził postępowanie w oparciu o art. 49b ustawy p.b. Wskazał jednocześnie, że ganek ten będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Natomiast w odniesieniu do segmentu o konstrukcji murowanej, dobudowanego od strony północnej budynku mieszkalnego, o wymiarach około 6,90 x 4,85 m - w ocenie organu stanowi on rozbudowę budynku w kierunku północnym. Dobudowanie od strony północnej segmentu połączonego funkcjonalnie z kotłownią zlokalizowaną w głównej bryle budynku, bez możliwość przejścia z kotłowni do części mieszkalnej, nie można uznać za ganek przed wejściem do budynku, a rozbudowę budynku. Zatem zamierzenie budowlane, zrealizowane przez D. i J. W. dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie jak zostało zawarte w zgłoszeniu - budowy przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2. W ocenie organu wskazane zgłoszenie jest nieskuteczne z uwagi na rozbieżności między zgłoszonym zamierzeniem budowalnym, a faktycznie zrealizowanym. Na rozbudowę wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor nie posiada. Organ zastosował tryb postępowania przewidziany w art. 48 p.b. i nałożył na D.W. i J.W. obowiązki w celu doprowadzenia zrealizowanej rozbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w R. gm. [...] oraz nakazano przedłożenie określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w R.była już przedmiotem oceny. W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. [...] WINB wskazał, że dobudowę od strony północnej segmentu o konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym dachówką ceramiczną, uznać należy, za rozbudowę istniejącego budynku wymagającą pozwolenia na budowę. W toku ponownego postępowania ustalono, że konstrukcja dachu segmentu połączona jest z konstrukcją dachu głównej bryły budynku. Powyższy segment pełni funkcję pomieszczenia gospodarczo-garażowego oraz zadaszonego dojścia do kotłowni. Połączony jest funkcjonalnie z kotłownią zlokalizowaną w głównej bryle budynku, jednak bez możliwości przejścia z kotłowni do części mieszkalnej. Wymiary segmentu to około 6.90 x 4.85 m. [...] WINB wskazał, że rozbudowa jest rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudowa to rodzaj budowy - czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 p.b.) Zdaniem organu odwoławczego właściwym sposobem prowadzenia postępowania był tryb z art. 48 p.b. Dotyczy on samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz gdy nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wydanie zaskarżonego postanowienia miało na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni nałożone na niego obowiązki. Nieprzedłożenie dokumentacji spowoduje niemożliwość legalizacji samowoli budowlanej. Odnosząc się do argumentów zażalenia [...] WINB wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji pojęcia ganku. Zgodnie z definicją słownikową ganek to przybudówka przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem, wspartym na słupach lub przejście na zewnątrz budynku w formie otwartego korytarza, balkonu, galerii. Nie można twierdzić, że "przybudówka" wpisuje się w powszechne rozumienie pojęcia ganku. W ocenie organu odwoławczego taka interpretacja stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów prawa. Ponadto z treści zgłoszenia z dnia 17 marca 2017r., na które powoływała się skarżąca wynikało, że inwestor zagłosił zamiar budowy przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast faktycznie wykonano pomieszczenie, w którym znajduje się kotłownia i jest zamontowana brama garażowa, co świadczy o innym przeznaczeniu pomieszczenia, które nie jest gankiem. Dalej [...] WINB zauważył, że wskazywana zła sytuacja materialna skarżącej nie może stanowić podstawy do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. wnieśli D. W. i J. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że: a) o uznaniu pomieszczenia za ganek decyduje jego funkcja, zaś przechowywanie w ganku przedmiotów takich jak motor czy materiały budowlane przemawia za uznaniem, że pomieszczenie nie może być gankiem, podczas gdy definicja ganku wskazuje jedynie, że ma on poprzedzać wejście do budynku, b) przydomowy ganek powinien prowadzić do części mieszkalnej domu jednorodzinnego, 2. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy skarżąca wykonała ganek na podstawie pisemnego zgłoszenia, a nie rozbudowy istniejącego budynku jednorodzinnego, II naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na: a) poczynieniu ustaleń nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, że w dobudowanym pomieszczeniu znajduje się kotłownia, wobec czego pomieszczenie nie może stanowić funkcji charakterystycznej dla ganku, podczas gdy w rzeczywistości dobudowane pomieszczenie prowadzi do kotłowni, a więc spełnia funkcję ganku, b) przyjęciu, że tymczasowe przechowywanie materiałów budowlanych oraz innych urządzeń w ganku powoduje zmianę funkcji pomieszczenia, c) przyjęciu, że rodzaj wejścia do przybudówki pozbawia ją funkcji ganku, d) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wybiórczą, a nie całościową ocenę materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę, że w chwili budowy ganku istniały drzwi pomiędzy kotłownią, a częścią mieszkalną, które zostały zamurowane dopiero przed oględzinami w maju 2018 r. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I i II instancji - przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia znacząco się różnią. W ich ocenie organ pierwszej instancji przyjął, że dobudowane pomieszczenie nie może stanowić ganku, bowiem pomieszczenie to nie jest połączone z częścią mieszkalną domu. Jednocześnie organ wskazywał, że dobudowane pomieszczenie prowadzi do zlokalizowanej w domu jednorodzinnym kotłowni. Organ wskazywał ponadto, że brak przejścia między kotłownią, a domem wyklucza przyjęcie, że dobudowane pomieszczenie stanowi ganek. Natomiast organ drugiej instancji przyjął, że "faktycznie inwestor wykonał pomieszczenie, w którym znajduje się kotłownia i jest zamontowana brama garażowa co świadczy o innym przeznaczeniu pomieszczenia, które w świetle wyżej przywołanej definicji słownikowej nie jest gankiem". Powyższe nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż dobudowane pomieszczenie prowadzi do kotłowni, z której pierwotnie było przejście do wnętrza domu, jednakże ze względów estetycznych drzwi te zostały zamurowane. Fakt zamurowania drzwi nie powinien wpływać na ocenę zgodności z prawem wybudowania ganku. Skarżący podnieśli, że nie wiedzieli, iż istnienie drzwi między domem a kotłownią jest tak istotne, gotowi są wstawić drzwi ponownie. Organ II instancji posłużył się definicją słownikową pojęcia ganek, ale przybudówka znajduje się właśnie przed wejściem do budynku (wejściem od strony ogrodu, prowadzącym do kotłowni), mimo to odmawia się jej cech ganku. Przechowywanie w ganku przedmiotów o innym charakterze niż buty i kurtki nie pozbawia tego pomieszczenia jego funkcji. Z definicji ganku nie wynika, aby miał prowadzić do części mieszkalnej budynku. Mowa jest jedynie o połączeniu z budynkiem. Ganek prowadzi do kotłowni - jednego z wielu pomieszczeń domu. Dodatkowo z kotłowni do części mieszkalnej w trakcie realizacji budowy ganku istniało przejście. Nawet w przypadku odmiennej oceny tego pomieszczenia - nie może być ono kwalifikowane jako rozbudowa domu jednorodzinnego, a co najwyżej budynek gospodarczy/garaż o powierzchni zabudowy do 35 m2, niewymagający pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Dobudówka nie jest konstrukcyjnie związana z budynkiem mieszkalnym. Przylega do elewacji budynku ocieplonego styropianem, dach nie jest konstrukcyjnie powiązany. Wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 210/17), w który Sąd stwierdził, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. Dodatkowo skarżący podnosili, że charakter pomieszczenia został szczegółowo opisany pracownikowi przyjmującemu zgłoszenie budowy przydomowego ganku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu, prawidłowe były ustalenia organów nadzoru budowlanego, co do tego, że wykonane przez skarżących roboty budowlane związane z częścią północną budynku były w istocie rozbudową budynku mieszkalnego. W toku kontroli stwierdzono dobudowę o konstrukcji murowanej o wymiarach około 6,90 x 4,85 m, od strony północnej budynku mieszkalnego. Dobudowana cześć połączona jest funkcjonalnie z kotłownią zlokalizowaną w głównej bryle budynku, bez możliwość przejścia z kotłowni do części mieszkalnej, nie stanowi ganku przed wejściem do budynku, a rozbudowę budynku. Wskazane przez inwestora zgłoszenie z dnia 17 marca 2017 r. dotyczące budowy przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2 o wymiarach 7,00 x 5,00 m nie może być odniesione do rzeczywiście wykonanych robót, gdyż między zgłoszonym zamierzeniem, a faktycznie zrealizowanym nie ma zgodności. Na wykonanie rozbudowy budynku wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. Dlatego właściwym sposobem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie był tryb z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. , poz. 1202 ze zm.). Dotyczył on samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady nakazem rozbiórki. Jednakże, gdy rozbudowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ może zalegalizować samowolne działanie inwestycyjne. Wydanie zaskarżonego postanowienia miało na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji części budynku jakim jest ganek. Natomiast zgodnie z definicją słownikową - ganek to przybudówka przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem, wspartym na słupach lub przejście na zewnątrz budynku w formie otwartego korytarza, balkonu, galerii. Analizując materiał dowody (w tym fotograficzny) nie można twierdzić, że przedmiotowa "przybudówka" odpowiada powszechnemu rozumieniu pojęcia ganek. Podkreślenia wymaga również, że ze zgłoszenia z dnia 17 marca 2017r., na które powołuje się skarżąca wynika, że dotyczyło ono zamiaru budowy przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast faktycznie wykonano pomieszczenie o funkcji gospodarczej, jest w nim zamontowana brama garażowa, co ewidentnie świadczy o innym przeznaczeniu, niż funkcja ganku. W ocenie Sądu w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności nie naruszono art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego albowiem wykonana przybudówka nie jest częścią wolnostojącą (czego wymaga przepis, od objętych jego dyspozycją obiektów), ani nie jest gankiem lub oranżerią. O zakwalifikowaniu pomieszczenia za rozbudowę zadecydowały jego parametry techniczne, sposób powiązania funkcjonalnego oraz technicznego z budynkiem głównym, a nadto jego funkcja, różniącą się w istotny sposób od funkcji ganku. Nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie mógł skutecznie powoływać się na fakt pisemnego zgłoszenia budowy ganku, skoro nie wybudował ganku tylko rozbudował istniejący dom jednorodzinny. Zdaniem Sądu organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. - zebrał i ocenił materiał dowodowy wszechstronnie i obiektywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.