I SA/Wa 1588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Jolanta Dargas ( spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] - obie w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent [...] odmówił A. B. w okresie zasiłkowym 2018/2019 świadczeń w formie zasiłku rodzinnego na dzieci I. M. i A. M. w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r., przyznając jednocześnie w okresie zasiłkowym 2018/2019 świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na ww. dzieci w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] września 2019 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 jednorazowo w wysokości [...] zł, w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie mógł samodzielnie pozyskać informacji dotyczących męża wnioskodawczyni, nie przedstawiła również takich informacji sama wnioskodawczyni, co w konsekwencji oznaczało, że organ nie był w stanie ustalić czy A. B. posiadała uprawnienia do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Z uwagi na to, że w miesiącu grudniu 2018 r. uprawomocnił się wyrok orzekający rozwód, zmienił się skład rodziny wnioskodawczyni i nie ma już konieczności ustalania dochodu ojca dzieci od grudnia 2018 r. Odwołanie od powyższej decyzji w części odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego złożyła A. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie przywołało treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych znajdujących zastosowanie w sprawie niniejszej i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji zawartych we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych i stwierdziło, że z akt sprawy, jak również z oświadczeń skarżącej wynika, że nie miała ona możliwości uzyskania dokumentu w postaci zaświadczenia właściwej instytucji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka (cudzoziemca) z uwagi na fakt, że jest ona objęta ochroną uzupełniającą. Jednak, zdaniem Kolegium, pomimo takich okoliczności sprawy, dokument w postaci zaświadczenia o zgłoszeniu zaginięcia jest wymagany stosownie do obowiązujących przepisów prawa, a ponieważ nie został przedstawiony, organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy dodał ponadto, że ani Kolegium, ani organ I instancji nie mają uprawnień do wystąpienia o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 16 ust. 2 rozporządzenia oraz do zgłoszenia zaginięcia byłego męża skarżącej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części odmawiającej przyznania jej zasiłku rodzinnego wniosła A. B. podnosząc, że odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia należy uznać za przejaw biurokratyzmu, zważywszy na okoliczność objęcia skarżącej ochroną uzupełniającą. W takiej bowiem sytuacji skarżąca nie ma możliwości kontaktowania się z władzami rosyjskimi w celu zgłoszenia zaginięcia męża. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mieli podstawy, aby odmówić przyznania A. B. świadczeń rodzinnych z tego powodu, że skarżąca jako cudzoziemka objęta ochroną uzupełniającą nie jest w stanie udokumentować swego stanu rodzinnego, co uniemożliwia organowi ustalenie przesłanki tzw. "kryterium dochodowego", uprawniającego do zasiłku rodzinnego. Wskazany wyżej obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń obywatelom polskim oraz cudzoziemcom (art. 1 tej ustawy). Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby otrzymać zasiłek rodzinny trzeba spełnić odpowiednie kryterium dochodowe. Żeby zaś wykazać spełnienie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego do wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia należy przedłożyć zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość dochodów członka rodziny oraz inne zaświadczenia, oświadczenia lub dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (art. 23 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Szczegółowy katalog środków dowodowych stosowanych w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych zawiera rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z § 16 rozporządzenia ustalając dochód rodziny, nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie, nie uwzględnia się tego małżonka (ust. 1), w przypadku gdy małżonek osoby otrzymującej świadczenia rodzinne lub ubiegającej się o świadczenia rodzinne zaginął, ustalając prawo do świadczeń rodzinnych, uwzględnia się zaświadczenie właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców - właściwej instytucji (ust. 2). Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że wobec faktu, że skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia o zaginięciu męża, niemożliwe jest przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca natomiast we wniesionej skardze podniosła, że nie jest możliwe złożenie przez nią takiego zaświadczenia z uwagi na objęcie jej ochroną uzupełniającą. Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 793/10, w którym Sąd wskazał, że mimo iż przepisy rozporządzenia nakładają na stronę szereg obowiązków o charakterze dowodowym, to nie można uznać, by podważały one podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę ustalania prawdy obiektywnej. Przepisy ww. rozporządzenia zawierają normy proceduralne regulujące wyjaśnienie sprawy, mające charakter służebny w stosunku do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy z urzędu przez organ, gdy strona ma obowiązek współdziałania tylko z tym organem. Procedura administracyjna nie zawiera bowiem przepisu odpowiadającego art. 6 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na tym, kto z tego faktu wywodzi skutki prawne. Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie, jak również w sprawie rozpoznawanej przez NSA jest to jaki jest stan materialny rodziny skarżącej, w szczególności czy otrzymuje ona wsparcie materialne od męża. Kwestię tę można dokładnie ustalić środkami dowodowymi możliwymi do przeprowadzenia w sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zasadą jest bowiem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.), że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami najczęściej wyjaśniającymi sytuację rodzin starających się o różnego rodzaju świadczenia są, oprócz dokumentów, wywiady środowiskowe. Kwestie niewyjaśnione innymi środkami dowodowymi mogą być, w ostatniej kolejności, wyjaśnione dowodem z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.). Żądanie, by skarżąca wykazała swój stan cywilny wyłącznie w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w sytuacji w jakiej się ona znajduje, jest w ocenie NSA wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego, prowadzącego do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego. Przepis art. 32 Konstytucji RP zawiera zasadę równości i zakaz dyskryminacji w życiu społecznym, politycznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie więc podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Trybunał Konstytucyjny zwrócił też uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W wyrokach z dnia 3 września 1996 r. (K 10/96) i z dnia 6 maja 1998 r. (K 37/97) stwierdził, że obie wymienione zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną, istotną cechą. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadą sprawiedliwości, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. W niniejszej sprawie organy orzekające nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącej o braku możliwości dostarczenia przez nią dokumentów stwierdzających zaginięcie jej męża oraz rzeczywistej sytuacji uchodźców z jej kraju. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku - zastosowanie w stosunku do skarżącej ogólnych wymogów dowodowych, przy pominięciu jej szczególnej sytuacji osobistej, może być uznane za przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Zgodnie z art. 6 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515) wszystkie wymogi prawne, które musi spełnić uchodźca, nie dotyczą takich wymogów, których uchodźca ze względu na ich charakter nie może spełnić. Konwencja ta jest zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, częścią polskiego systemu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę należy podnieść, że skoro skarżąca nie przedstawiła wymaganego przepisami ww. rozporządzenia zaświadczenia o zaginięciu męża, obowiązkiem organów orzekających było wyjaśnienie tej kwestii, czego organy nie uczyniły, poprzestając na fakcie braku zaświadczenia jako okoliczności wystarczającej do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżąca jako obywatelka Federacji Rosyjskiej objęta została ochroną uzupełniającą, a zatem w uzasadnieniu decyzji przyznającej jej ochronę z pewnością zawarte są informacje dotyczące jej męża, które mogłyby wyjaśnić sytuację osobistą skarżącej. Ponadto skarżąca podaje, że dla celów postępowania rozwodowego ustanowiony został kurator dla nieznanego z miejsca pobytu jej męża. Organy informacji tej nie zweryfikowały. Jeżeli bowiem okazałoby się, że kurator został ustanowiony, to oznaczałoby, że miejsce męża skarżącej nie jest znane. Tym bardziej, że ustanowienie przez sąd powszechny kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony poprzedzone jest stosownymi ogłoszeniami. Reasumując, w ocenie Sądu, organy orzekające winny poczynić wskazane wyżej ustalenia i w zależności od ich wyniku dokonać oceny, czy było możliwe uzyskanie przez skarżącą wymaganego zaświadczenia o zaginięciu jej męża. Jeśli bowiem okazałoby się, że nie jest to możliwe , a brak zaświadczenia stanowiłby jedyną przeszkodę w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia, brak byłoby w świetle wyżej przedstawionych rozważań podstaw do wydania decyzji odmownej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.