II OSK 803/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 626/17 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 626/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO w G.) z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich (skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 21, ze zm., dalej: ustawa z 14 grudnia 2012 r.) w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243, dalej; ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że gmina P., będąca w ustalonym stanie faktycznym sprawy posiadaczem odpadów, wyzbyła się tego statusu wskutek sprzedaży L. P. nieruchomości, na której składowane były te odpady i nie jest obecnie podmiotem odpowiedzialnym za ich usunięcie, podczas gdy pozostaje posiadaczem tych odpadów wobec ich nieprzekazania żadnemu z podmiotów uprawnionych w rozumieniu art. 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Mając powyższe na względzie, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odpowiedzialności na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. podlega najwcześniejszy znany posiadacz odpadów, zaś aby (na co słusznie wskazał Sąd I instancji) nie dochodziło do sytuacji, w której brak jest podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów, jeżeli nie uda się ustalić żadnego wcześniejszego posiadacza odpadów, odpowiedzialność za ich usunięcie przejmuje aktualny władający nieruchomością, na której odpady są składowane lub magazynowane. Według skarżącego kasacyjnie, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że sama skarżąca ani nie wytworzyła, ani nie składowała odpadów znajdujących się na działce [...]. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że wszelkie odpady znajdujące się na działce nr [...] zostały na niej złożone zanim skarżąca ją nabyła. W 2010 r., w którym stała się ona właścicielką działki [...], odpady już się na niej znajdowały. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem to, kto był posiadaczem odpadów przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą. O ile tylko możliwe jest zidentyfikowanie takiego podmiotu, to właśnie on powinien ponieść odpowiedzialność za usunięcie odpadów. W przeciwnym razie, odium wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r., spoczywać będzie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na skarżącej. W dacie dokonywania sprzedaży nieruchomości skarżącej, posiadaczem odpadów znajdujących się na tej nieruchomości była gmina P. Wniosek taki wynika z faktu, że była ona wówczas podmiotem władającym działką nr [...], a brak było możliwości wskazania wytwórców odpadów składowanych na tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędna jest teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby wskutek sprzedaży wspomnianej nieruchomości "gmina przestała być posiadaczem odpadów", by wyzbyła się za nie odpowiedzialności. Skarżący kasacyjnie uważa, że obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego na ich składowanie lub magazynowanie jest wyrazem jednej z podstawowych zasad prawa gospodarowania odpadami. Zasada ta wynika zarówno z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jak też obecnie obowiązującej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – zasada ponoszenia odpowiedzialności za gospodarowanie (zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie) odpadami przez wytwórcę lub posiadacza odpadów. O wadze tej zasady świadczy fakt, że ustawodawca przewidział możliwość wyzbycia się wspomnianej odpowiedzialności wyłącznie w ściśle określonych warunkach. Warunki te, w stanie prawnym obowiązującym w roku 2010 (data sprzedaży nieruchomości), określał art. 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, "posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie gospodarowania odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia". Przekazanie odpadów wyłącznie takiemu, odpowiedniemu podmiotowi, rodzi skutek przeniesienia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami (art. 25 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Analogicznie, w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach ustawodawca wskazał, że przekazanie przez wytwórcę lub innego posiadacza odpadów tylko wówczas rodzi skutek w postaci przeniesienia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, jeżeli odpady zostały przekazane podmiotowi posiadającemu odpowiednią decyzję lub wpis do rejestru (art. 27 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach). W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przytoczonych regulacji wynika jednoznaczny wniosek: posiadacz odpadów składowanych na nieruchomości nie wyzbywa się automatycznie statusu posiadacza tych odpadów (i odpowiedzialności za ich zagospodarowanie) wraz ze zbyciem nieruchomości. By taki skutek nastąpił, odpady musiałyby zostać przekazane podmiotowi legitymującemu się uprawnieniem do przyjmowania odpadów. Według skarżącego kasacyjnie, skoro zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, gmina P. posiadała przed sprzedażą nieruchomości skarżącej przymiot posiadacza odpadów, to nie mogła go utracić wskutek sprzedaży nieruchomości skarżącej. W związku z tym, w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, to gmina P. (choć z innych względów niż podniesione w skardze) pozostaje – zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – odpowiedzialna za usunięcie odpadów z działki nr [...]. Skarżąca zaś skutecznie uchyliła się od skutków domniemania wynikającego z obecnego art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została zatem oceniona według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 p.p.s.a.) – w tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzutów tych nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował bowiem przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował stosowanie przepisów prawa materialnego przez orzekające w sprawie organy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu. W rzeczywistości jednak zarzutami określonymi jako naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna stara się podważyć dokonane przez organy administracji, i zaakceptowane przez Sąd I instancji, ustalenia faktyczne i ich ocenę. Podważenie wyroku w tym zakresie może nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, dalej: ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpowiedzialności podlega najwcześniejszy znany posiadacz odpadów. Wykładnia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie jest sprzeczna z literalnym brzemieniem tych przepisów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie – "najwcześniejszy znany posiadacz odpadów". Gdyby przyjąć sposób wykładni art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zaproponowany przez skarżącego kasacyjnie, to poszukiwanie "najwcześniejszego znanego posiadacza odpadów" mogłoby spowodować sytuację, w której nie byłoby podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów. Skarżący kasacyjnie zastrzega jednocześnie, że "jeśli nie uda się ustalić żadnego wcześniejszego posiadacza odpadów - odpowiedzialność za ich usunięcie przejmuje władający nieruchomością, na której odpady są składowane". Należy podkreślić, że sposób wykładni przedstawiony przez skarżącego zaprzecza celowi wprowadzenia do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach art. 26. Zasadniczym celem tego przepisu jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Poszukiwanie "najwcześniejszego znanego posiadacza odpadów" byłoby sprzeczne z obowiązkiem niezwłocznego usunięcia odpadów wynikającym z art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Treść obowiązku wynikającego z tego przepisu jest konsekwencją obowiązywania domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie jest skarżący. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, LEX nr 2651027, wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18, LEX nr 2761479). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14, LEX nr 2142409). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane [...], przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222). Z powodów przedstawionych wyżej nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243). Zgodnie z treścią tego przepisu przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie uregulowane w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ma takie samo brzmienie jak domniemanie uregulowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów w skardze kasacyjnej zostały skonstruowane niestarannie. Artykuł 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach składa się sześciu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut naruszenia art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Artykuł 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach składa się z dziesięciu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut naruszenia art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Nieskuteczne jest postawienie pakietowe zarzutu naruszenia przepisu art. 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Artykuł 25 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach reguluje sytuację, w której posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie gospodarowania odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Artykuł 27 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach reguluje sytuację, w której wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów zleca wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami. W niniejszej sprawie Gmina P. nie przekazywała L. P. odpadów, ani nie zlecała jej wykonania obowiązku gospodarowania odpadami, lecz sprzedała działkę nr [...]. Sprzedaż działki nie może być utożsamiana z czynnością przekazania odpadów, ani ze zleceniem obowiązku gospodarowania odpadami. W niniejszej sprawie art. 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie miały zastosowania. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że w stanie faktycznym, ustalonym w niniejszej sprawie, to Gmina P. pozostaje zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpowiedzialna za usunięcie odpadów z działki [...], gdyż w dniu wydania decyzji przez SKO w G., znak: [...], z [...] lipca 2017 r. nie była posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...], gdyż nie była władającym powierzchnią ziemi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.