II OSK 3153/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego P. Z. po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/19 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 25 września 2018 r., nr ... w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 11/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 25 września 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że kontroli Sądu podlegało postanowienie z dnia 25 września 2018 r. nr ... Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia 18 lipca 2018 r. nr ... o odmowie przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne". Sąd podzielił stanowisko organu, że zarzuty skargi wychodziły poza granice kontrolowanej sprawy. Zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydane zostało na podstawie art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i rozstrzyga tylko określone zagadnienie proceduralne w toku postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zaskarżonym orzeczeniem organ rozstrzygnął kwestię ograniczenia dostępu do pewnej części akt administracyjnych tego postępowania, nie rozstrzygając co do istoty sprawy, co czyni bezpodstawnymi zarzuty skargi w tym zakresie. Sąd argumentował, że kwestię odmowy przeglądania, jak również sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne", reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 412 ze zm.). Art. 4 ust. 2 tej ustawy odsyła do odrębnych ustaw, jeżeli idzie o zasady zwalniania z obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniach przed sądami i innymi organami. W postępowaniu administracyjnym taka regulacja wynika z art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia ogólną gwarancję dostępu strony do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, również po zakończeniu postępowania administracyjnego, o tyle art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia ograniczenia dla tego uprawnienia procesowego strony. Jeżeli idzie o dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne" i "Ściśle tajne", art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia bezwzględną ochronę przed ich ujawnieniem wobec strony postępowania. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2787/14, że zakaz określony w art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i odnoszący się do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne" lub "Ściśle tajne", jest zakazem kategorycznym. W konsekwencji, organ administracji publicznej ma obowiązek takiego ukształtowania w drodze postanowień, o których mowa w art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakresu dostępu strony do akt postępowania, aby ów zakaz nie został naruszony. Sąd wskazał, że mając na uwadze przewidziany w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych tryb weryfikacji klauzuli tajności nadanej materiałowi niejawnemu, organ rozważył kwestię ewentualnego zawyżenia klauzuli. Sąd zaaprobował ocenę Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który nie dostrzegł jakichkolwiek podstaw do wnioskowania, że klauzula tajności nadania materiałom niejawnym została zawyżona. Sąd uznał również za zasadne wyjaśnienia organu, dotyczące zarzucanego przez skarżącą braku szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do treści materiałów objętych klauzulą. Po pierwsze, zdaniem Sądu, mogłoby to doprowadzić do ujawnienia ich treści, doprowadzając do naruszenia bezwzględnego zakazu wynikającego z art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a po drugie analiza i ocena materiałów niejawnych, podobnie jak wszystkich innych elementów zgromadzonego materiału dowodowego, jest domeną decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wobec powyższych wymogów, Sąd uznał uzasadnienie zaskarżonego postanowienia za kompletne i realizujące zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasadę przekonywania (art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. Strona ma prawo do poznania podstaw wydanego rozstrzygnięcia ale w granicach obowiązującego prawa, zatem skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 31 ust.3 oraz ustawa o ochronie informacji niejawnych przewidują ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw, to nie sposób uznać, że organ stosując się do tych regulacji naruszył prawo. Materiał niejawny może być udostępniony wyłącznie wskazanym osobom, zatem skarżąca, nie będąca w gronie tych osób, nie ma podstaw zarzucać, że odmawiając jej udostępnienia ww. materiału naruszono jej gwarancje procesowe. Państwo demokratyczne nie może być państwem bezbronnym. Dla obrony demokratycznego państwa i jego obywateli w pewnych przypadkach konieczne jest zachowanie pewnych wiadomości w tajemnicy przed stroną postępowania. Efekty stosowania tych przepisów pozostają w proporcji do nałożonych na skarżącą ciężarów oraz ograniczeń. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa przeglądania akt administracyjnych na podstawie art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy część tych akt stanowią dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne" lub "Ściśle tajne", w kontekście kontrolowanej sprawy była prawidłowa i nie naruszała również wskazanych w skardze art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej co do zebranego w jej sprawie materiału dowodowego, a także art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem reguł wskazanych w art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nienależyte uzasadnienie postanowienia ze względu na użycie przez organ zbyt ogólnych twierdzeń i wniosków. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej L. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 roku sygn. akt IV SA/Wa 521/19 na okoliczność uznania przez Sąd w innej sprawie dotyczącej skarżącej, że zgromadzony w jej sprawie materiał objęty klauzulą "tajne", był niewystarczający dla umieszczenia skarżącej w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Polski jest niepożądany oraz w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, tj. zakwestionowania przez Sąd, aby informacje zawarte w dokumentach objętych klauzulą tajności wskazywały, że skarżąca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wszechstronnego rozważenia sprawy i oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, polegające na niezbadaniu przez Sąd przed wydaniem wyroku treści dokumentów niejawnych, którym została nadana klauzula "tajne" i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na twierdzeniach organu drugiej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania przeprowadzenia przez Sąd oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowości odmowy jego udostępnienia skarżącej w toku postępowania o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2. art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego i niezwrócenie się do wytwórcy materiału niejawnego o dodatkowe dokumenty lub wyjaśnienia, w celu zbadania, czy ocena przyjęta przez organy administracji, polegająca na reglamentacji dostępu skarżącej do materiałów zgromadzonych w jej sprawie, była prawidłowa, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niezasadne uznanie przez Sąd za prawidłowe nieudostępnienie skarżącej materiału dowodowego zgromadzonego w jej sprawie, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ku temu odpowiednie przesłanki, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 ze zm.), przez niezasadne uznanie przez Sąd za prawidłowe zaniechanie zwrócenia się przez organy obu instancji do osoby, która nadała dokumentom klauzulę "tajne" (względnie do przełożonego tej osoby) z wnioskiem o zniesienie nadanej klauzuli, albowiem w sprawie mogło dojść do wadliwego i nieuzasadnionego zawyżenia klauzuli tajności dokumentów dotyczących pobytu skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, 5. art. 145 § i pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy organ drugiej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, mimo że był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać postanowienie, 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niezasadne oddalenie skargi, mimo że organ drugiej instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego w jej sprawie materiału dowodowego, co rażąco narusza jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej, jaką jest możliwość zajęcia stanowiska przez stronę w swojej sprawie, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo wydania zaskarżonego postanowienia przez organ drugiej instancji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nienależyte uzasadnienie postanowienia ze względu na użycie przez organ zbyt ogólnych twierdzeń i wniosków, a przez to, niewyjaśnienie w sposób precyzyjny uzasadnienia sprawy, a tym samym przez arbitralne uznanie przez organ, że zostały spełnione przesłanki dla odmówienia skarżącej zapoznania się z aktami przedmiotowego postępowania, 8. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną w zakresie prawidłowości dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli działania organów administracji; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie – za organami obu instancji – że dokumentom zgromadzonym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zasadnie nadano klauzulę "tajne", mimo że na żadnym etapie sprawy nie ustalono, która z sześciu enumeratywnie wymienionych przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych wystąpiła w sprawie skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uniemożliwienia L. K. zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, mimo że brak było podstaw faktycznych do wydania takiego orzeczenia, 2. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez ich niezastosowanie i uniemożliwienie wypowiedzenia się L. K. do zgromadzonego materiału na podstawie, którego wydano rozstrzygnięcie, a nadto niepoinformowanie skarżącej, na jakiej podstawie podjęto postanowienie, co rażąco narusza podstawowe prawa człowieka – członka rodziny obywatela Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz przez niezastosowanie. 3. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wywodzono z naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. 3.1. Zarzut naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie sądowoadministracyjne oparto na naruszeniu art. 133 § 1, art. 106 § 3 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3.1.1. Zgodnie z art. 133 § 1 tej ustawy, sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Akta sprawy przekazuje organ administracji publicznej, którego akt został zaskarżony (art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Akta sprawy zawierające informacje niejawne przekazane do sądu administracyjnego podlegają szczególnej procedurze ochrony. Dostęp do tych akt mają w pełni sędziowie rozpoznający daną sprawę (art. 34 ust. 10 pkt 15 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zapoznał się w procedurze ochrony informacji niejawnych obowiązującej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z aktami sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznał sprawę na podstawie akt sprawy, a fakt znajomości jest udokumentowany. Dokonana na podstawie akt sprawy ocena wypełnienia przesłanki wyłączenia dostępu do tych akt nie była dowolna, a znajdująca oparcie w materiale dowodowym zawartym w tych aktach. Nie dawały podstaw do uruchomienia procedury uregulowanej w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. 3.1.2. Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wyprowadzono z naruszenia art. 134 § 2 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 134 § 1 tej ustawy "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Artykuł 106 § 3 tej ustawy dopuszcza przeprowadzenie przez sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ocena materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy należy do składu sędziowskiego rozpoznającego sprawę. Do sądu należy zatem ocena, czy zawarty materiał dowodowy daje dostateczne podstawy do ustalenia stanu faktycznego, czy z uwagi na niezbędne wyjaśnienie istotnych wątpliwości zachodzi konieczność jego uzupełnienia przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Materiał dowodowy w aktach sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia dowodów uzupełniających. Zaskarżonym wyrokiem Sąd rozpoznał sprawę zgodności z prawem postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy. W zakresie rozpoznania sprawy w jej okolicznościach faktycznych nie można zarzucić naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest w tym zakresie uzasadniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2019 roku sygn. akt IV SA/Wa 521/19. Wyrok w sprawie o odrębnym przedmiocie nie ma mocy wiążącej przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Nie ma zatem podstaw dla uwzględnienia postawionego wniosku o dopuszczenie jako dowodu powołanego wyżej wyroku. 3.2. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wyprowadzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 74 § 1 i art. 73 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 11 i art. 80, art. 81, art. 107 § 2, art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz wymogów rozstrzygnięcia. W art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanowiono jedno z podstawowych praw procesowych strony, prawo wglądu do akt. Prawo to stanowi konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady ogólnej postępowania administracyjnego, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu może zostać ograniczone ze względu na konieczność obrony określonych wartości. Taki wyjątek wprowadza już art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w zakresie przeglądania akt sprawy art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że: "Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych aktów, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwa". Prawo odmowy dostępu do akt ograniczony w art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie narusza granic wyznaczonych w art. 42 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Prawo dostępu do dokumentów nie jest prawem bezwzględnym a podlega ograniczeniu. W art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji określono wyjątki dające podstawę do odmowy dostępu do dokumentów, jeżeli ujawnienie go naruszałoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego, kwestii obronnych i wojskowych. Wymóg stawiany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozważenia podstaw odmowy udostępnienia dokumentu i jego uzasadnienia jest zapewniony przez określenie formy rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia akt sprawy w formie postanowienia z zapewnieniem prawa do zaskarżenia na drodze administracyjnej i na drodze sądowej. W ustaleniu zakresu udostępnienia lub odmowy udostępnienia akt sprawy wymaga rozważenia potrzeba ochrony interesu publicznego a ochrony interesu indywidualnego, a zatem wymaga rozważenia któremu interesowi dać pierwszeństwo. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny na podstawie akt sprawy wystąpienia przesłanki odmowy udostępnienia akt sprawy wyznaczonej w art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy zawarte są informacje niejawne o klauzuli "tajne", a zatem nie są zasadne zarzuty braku ustalenia stanu faktycznego. Sąd, prowadząc kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia zasadnie nie ustalił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie dawał wątpliwości co do stanu faktycznego zawartych informacji o klauzuli "Tajne". Nie została przekroczona granica swobodnej oceny dowodów, a ograniczenie prawa do wypowiedzenia (art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego) wynikają z tego faktu, że pozostawało to w związku z zawartością akt sprawy, które nie podlegały ujawnieniu stronie z uwagi na klauzulę "Tajne". Tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę przestrzegania przepisów postępowania przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania wyprowadzono z naruszenia artykułów 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 § 1, art. 124 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się, że odstąpienie od prawa dostępu do dokumentów wymaga właściwego uzasadnienia. Ten wymóg w zakresie uzasadnienia wymaga uwzględnienia dopuszczalności ujawnienia przez szczegółową informację, tajemnicy podlegającej ochronie zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 8 § 1 w związku z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej, ustanowiona w art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest realizowana nie tylko w toku prowadzonego postępowania, ale również przez uzasadnienie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie, na które służy zażalenie zawiera uzasadnienie. Granice obowiązku zamieszczenia uzasadnienia wyznacza art. 126 w związku z art. 107 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynika możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. Dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia decyzji, jeżeli wymagają tego względy na ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego przyjmuje art. 6 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 § 1, art.124 § 2, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał stosowania z art. 107 § 5 Kodeksu, a do tego unormowanie odsyła art. 126 Kodeksu, który miał zastosowanie w sprawie w zakresie uzasadnienia postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy. 4. Drugi zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarzut niezastosowania art. 30 ust. 2 w związku z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania i pobytu na terytorium państw członkowskich. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Takie granice wyznacza art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd dokonuje oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w tym zakresie dokumentów, którym nadano klauzulę "Tajne". Sąd nie jest właściwy do oceny, która z wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych była podstawą do nadania tej klauzuli, jak również do jej ujawnienia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w związku z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE. Przepisy te nie miały zastosowania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Należy jednak wskazać, że art. 30 ust. 1 odsyła do art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE, który stanowi, że "Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, Państwa Członkowskie mogą ograniczać swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powołać się do celów gospodarczych". W art. 30 ust. 2 dyrektywy wyznaczono prawo i wyjątki od tego prawa, które są wyznaczane interesem bezpieczeństwa państwa. Zasadnie Sąd wywiódł, że zarzuty w tym zakresie są postawione poza przedmiotem zaskarżenia, nie dotyczą zgodności z prawem postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do akt. Pełną ochronę skarżąca ma zapewnioną przy rozpatrzeniu sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zarzutów co do pełnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta nie można odnieść do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku związane było co do szczegółowej argumentacji regulację art. 8 powołanej ustawy, która wyłącza ujawnienie treści dokumentów obwarowane klauzulą "Tajne". Sąd nie mógł zatem w uzasadnieniu udostępnić treści dokumentów, oznaczałoby to ich udostępnienie osobom, które do tego nie mają uprawnienia. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.