II SA/Gl 857/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm.) nałożył na właścicieli nieruchomości, obejmującej działki ewidencyjne nr 1 i 2, położnej w K., K. Z. i W. K., obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (kotłowni) zlokalizowanego na wymienionej nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. W. K. i K. Z. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania bez wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Rozpatrując powyższe odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał dwa postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, że odwołanie K. Z. zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniał, że kwestionowaną decyzję doręczono odwołującemu w dniu [...] r., czyli ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r., podczas gdyż przedmiotowe odwołanie nadane zostało w UP P. w dniu [...] r. czyli po upływie ustawowego terminu. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W. K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołanie K. Z. i W. K. nadali w Urzędzie Pocztowym P. w dniu [...] r. Jednak W. K. odebrał kwestionowaną decyzję dopiero w dniu [...] r., czyli po dacie wniesienia niniejszego odwołania. Zdaniem organu w świetle utrwalonego orzecznictwa należy uznać, że w przypadku wniesienia odwołania przez stronę przed doręczeniem tej decyzji, należy stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to ostatnie postanowienie złożył pismem z dnia [...] r. W. K.. Zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której przedmiotowe odwołanie zostało wniesione od decyzji, która znajdowała się w obiegu prawnym, a jej treść była mu znana, co potwierdza złożone odwołanie, - art. 127 § 1 oraz 2, art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie odwołania od decyzji pomimo, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w momencie jego składania była nieostateczna oraz nie upłynął formalny termin na złożenie odwołania, - art. 124 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, a także liczne błędy znajdujące się w sentencji oraz uzasadnieniu wskazujące na brak indywidualnego i rzetelnego rozpoznania sprawy, art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie strony możliwości rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, - art. 11, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 Kodeksu poprzez och niezastosowanie w sprawie. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia z dnia [...] r. oraz uchylenie decyzji pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na lakoniczność uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, co w zetknięciu z tym, że kwestionowana decyzja może spowodować dotkliwe konsekwencje jest niedopuszczalne. Nadto postanowienie to zawiera szereg błędów i omyłek, m.in. odwołuje się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., podczas gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało zapoczątkowane w [...] r. Dodał, że stwierdzenie organu, iż decyzję odebrał w dniu [...] r. wskazuje nie niedostateczność poczynionych przez organ drugiej instancji ustaleń. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazując na wady postanowienia uznał, że liczne błędy tego postanowienia wskazują na brak indywidualnego rozpatrzenia sprawy, co zasadnym powoduje zastosowanie w jego przypadku art. 156 - 159 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej stwierdził, iż odnosząc się do kwestii niedopuszczalności odwołania - organ odwołał się do bliżej nie sprecyzowanego "utrwalonego stanowiska orzecznictwa", zapominając, że od dnia [...] r. (data doręczenia decyzji K. Z.) decyzja ta znajdowała się już w obiegu prawnym. Zatem niniejszą sytuację należy odróżnić od takiej, gdy decyzja nikomu, żadnej ze stron postępowania, nie została jeszcze skutecznie doręczona. Skarżący podkreślił, że w momencie sporządzania odwołania znał już treść decyzji, wszak wraz z K. Z. jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt i prowadzą razem działalność gospodarczą, co wymusza wspólną analizę wszelkiej dokumentacji dotyczącej wspólników. Argumentując, iż nie minął jeszcze termin na złożenie odwołania od przedmiotowej decyzji odwołał się do także do treści art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującego rozstrzygnie wątpliwości na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie na skutek odwołania złożonego w ustawowym terminie przez stronę postępowania. Aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, uczynił to w wymaganym przez ustawę terminie. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie decyzja została stronie doręczona, co niewątpliwie (zgodnie z poświadczeniem odbioru) nastąpiło w dniu [...] r. Należy jednak mieć na uwadze, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. doręczona została skarżącemu, jako jednemu z dwóch odwołujących się jej adresatów. Jak wynika bowiem z akt sprawy oraz ze skargi skarżący wraz z K. Z. jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany (w tym przypadku - kotłownia), którego rozbiórkę orzekł w kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji. Wobec doręczenia tej decyzji K.Z. w dniu [...] r., decyzja ta weszła do obrotu prawnego ponad dwa miesiące przed rozpatrzeniem przez organ złożonego odwołania. Zatem w sposób zupełnie legalny, z legalnego źródła skarżący dowiedział się o treści decyzji, która w sposób jak najbardziej bezpośredni dotyczyła jego, jako jednego z współwłaścicieli nieruchomości i jednocześnie zobowiązanych do rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego - kotłowni. Zatem składając odwołanie skarżący znał treść decyzji, co wynika wprost z jego treści, a odwołanie złożył razem z drugim współwłaścicielem nieruchomości i jednocześnie zobowiązanym do rozbiórki, z którym razem prowadzą działalność gospodarczą. Nie można zatem w tych okolicznościach, tak jak uczynił to organ odwoławczy, kierować się tylko wykładnią językową art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu należy sięgnąć po wykładnię funkcjonalną powołanego przepisu, a więc ustalić jakie wartości mają być chronione przez owe przepisy. Należy uznać, że przepis ten chroni dwóch istotnych i kluczowych dla postępowania administracyjnego wartości, z jednej strony - trwałości decyzji administracyjnych wydanych przez organ, a z drugiej – obrony praw strony postępowania do ochrony jej interesów i praw o charakterze materialnoprawnym. Ze względu na drugą wartość dopuszcza się możliwość zaskarżenia aktu organu administracji (decyzji), ale jednocześnie ze względu na pierwszą wartość przyjmuje się stosunkowo krótki termin do jego zaskarżenia (czternaście dni). Między obydwiema wskazanymi wartościami nie ma idealnej równowagi, gdyż przepisy przewidują rozmaite rozwiązania i instytucje prawne w imię ochrony prawa i interesów stron -(m.in pozwalające występować o przywrócenie terminu, wznowienie postępowania itp.). W realiach niniejszej sprawy zasada trwałości decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. wyrażająca się w przyjętej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dosłownej i restrykcyjnej wykładni wyrażenia "od dnia doręczenia decyzji" nie powinna przeważać na zasadą (i wartością) kluczową dla postępowania administracyjnego, czyli ochroną praw obywatelskich oraz słusznych interesów stron postępowania. Skutkiem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było bowiem pozbawienie skarżącego prawa do dochodzenia swoich racji przez organem administracji, w sytuacji wydania przez organ pierwszej instancji decyzji zasadniczo ingerującej w jego prawa i uprawnienia. Dlatego oparcie się organu odwoławczego na językowej wykładni przepisu należy uznać za dokonanie błędnej wykładni, a przez to wydanie kontrolowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i po właściwym uzupełnieniu postępowania podejmie stosowne rozstrzygnięcie.