II SAB/Wa 390/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Przemysław Szustakiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. K. R., na podstawie 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., którym - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) wystąpił o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ww. ustawy i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji do otrzymywania świadczenia emerytalnego w nieobniżonej kwocie. Skarżący podniósł, że wobec faktu, iż przez dłuższy czas nie otrzymał decyzji ani informacji od organu w trybie art. 36 § 1 K.p.a., w dniu [...] kwietnia 2017r. wezwał organ w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do usunięcia naruszania prawa, polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. zostało mu doręczone pismo organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., informujące, że na podstawie art. 36 K.p.a. wyznaczono termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2017 r. Uzasadniono to koniecznością zasięgnięcia informacji w Zakładzie Emerytalno - Rentowym MSWiA, w dalszej kolejności z Instytutu Pamięci Narodowej oraz od szefa służby, gdzie pełnił służbę po 1990 r., czyli Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wobec faktu, że to pismo zostało nadane w UP [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r., a więc już po wpłynięciu jego wezwania o zaprzestanie naruszania prawa, skarżący uznał to za próbę ukrycia bezczynności organu. Skarżący stwierdził, iż dniu [...] maja 2017 r. zwrócił się do MSWiA z wnioskami dowodowymi w trybie art. 75 § 1 K.p.a. oraz podniósł, iż w dalszym ciągu postępowanie w sprawie jest prowadzone przewlekle. Skarżący podkreślił, że mimo tego, iż organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. uzasadnił wyznaczenie odległego terminu rozpoznania wniosku koniecznością dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających, organ wystąpił do ZER MSWiA. Nie wystąpił zaś z wnioskami do IPN i ABW. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione trybem zmierzającym do ustalenia przesłanek zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin , a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśnił, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował Sąd, że w sprawie została wydana decyzja w dniu [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ, na podstawie powyżej przytoczonego przepisu, mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to postępowanie w przedmiotowej sprawie, wszczęte wnioskiem K. R. z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., trwało aż do dnia [...] grudnia 2017 r, a więc do dnia wydania przez organ pierwszej decyzji w sprawie. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, trwała 11 miesięcy, a więc ze znacznym naruszeniem art. 35 § 1 k.p.a. Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W aktach sprawy znajduje się co prawda zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] sierpnia 2017 r, jednakże sprawa w tym terminie nie została załatwiona. Natomiast skarżący został powiadomiony pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., że jego sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] grudnia 2017 r. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem dwa miesiące po złożeniu wniosku przez K. R. - w dniu [...] kwietnia 2017 r. - organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emnerytalno-Rentowego MSW o dostarczenie mu dokumentacji dotyczącej skarżącego, a następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza. Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie, związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że wniosek skarżącego K. R. został załatwiony z przekroczeniem terminów, określonych w art. 35 K.p.a., a wydanie pierwszej decyzji w sprawie nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi. W tej sytuacji Sąd był zatem zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. W tym zakresie wniosek organu o umorzenie postępowania nie był zatem możliwy do uwzględnienia. Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, ponieważ Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Dla oceny bezczynności miarodajny jest bowiem stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku), Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Nadto, zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wymierzył organowi grzywnę z urzędu. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był bezczynny) w systemie organów Państwa i to, jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.