III OSK 2800/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 160/19 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 160/19 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] maja 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I), stwierdził, że w sprawie wystąpiła bezczynność, która miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II) oraz zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Wnioskiem z [...] maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy K. o udostępnienie m. in. następującej informacji publicznej: kserokopii wydruków księgowych rozliczonych delegacji służbowych wszystkich pracowników Urzędu Gminy K. za lata 2012 – 2017. W ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, jako że dotyczyły one wydatków ponoszonych przez Gminę na podróże służbowe pracowników, finansowanych ze środków publicznych. Uznając, że na równi z nieudostępnieniem informacji należy traktować udostępnienie informacji wymijającej, nieprecyzyjnej albo niepełnej, Sąd Wojewódzki podkreślił, że udzielona przez organ administracji informacja jest wymijająca i niejasna, a także niepełna. Należało zatem stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezczynność "nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ administracji nie pozostawał zupełnie bierny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] maja 2018 r. i kolejnych wniosków i udzielał jednak odpowiedzi na składane wnioski". Skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że organ jest zobowiązany udostępnić skarżącemu w ramach informacji publicznej "wydruk zestawienia (lub kserokopii tego dokumentu), rozliczonych poleceń wyjazdu wszystkich pracowników Urzędu Gminy za lata 2012 - 2017", tj. dokumentu, którym Wójt Gminy K. nie dysponuje. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono "o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi w całości", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący na bieżąco otrzymuje żądane dokumenty, przy czym sam sposób formułowania przez niego wniosków o udostępnienie określonych dokumentów pozostaje "możliwy do zrealizowania". Jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku nakazano organowi wykonać świadczenie niemożliwe, gdyż dokumenty związane z delegacjami są przechowywane jedynie przez okres pięciu lat. Niezależnie od powyższego Sąd nakazał rozpoznać wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. pomimo, że organ już to uczynił, o czym świadczy korespondencja znajdująca się w aktach sprawy. Organ stara się uczynić zadość wszystkim składanym wnioskom, o ile oczywiście są one na tyle czytelne dla pracowników księgowości, że mogą je oni zrealizować. Intencją organu jest udostępnienie skarżącemu wszystkich wymaganych przez niego danych nie tylko z uwagi na fakt, że kieruje on wnioski w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, lecz także z tego powodu, iż skarżący piastuje funkcję radnego Gminy K. i z tego tytułu może domagać się nawet dokumentów, które w innym trybie nie mogły być mu udostępnione. Na tym tle skarżący nie powinien formułować zarzutu bezczynności organu skoro brak jest fizycznej możliwości udostępnienia przez organ określonego dokumentu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podzielając stanowisko Sądu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność. Należy bowiem zauważyć, że wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 6 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p. składają się odpowiednio z kilkudziesięciu i pięciu jednostek redakcyjnych regulujących odmienne stany prawne. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor nie nawiązał do wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie wskazał aby sąd mylnie zrozumiał te przepisy prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów prawa materialnego nie wykazał, że sąd stosując te przepisy popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezach norm prawnych zawartych w tych przepisach prawa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał też, jak w jego ocenie powinny być rozumiane te przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisu "art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej" upatruje w "uznaniu, że organ jest zobowiązany udostępnić skarżącemu w ramach informacji publicznej "wydruk zestawienia (lub kserokopii tego dokumentu), rozliczonych poleceń wyjazdu wszystkich pracowników Urzędu Gminy za lata 2012 - 2017", tj. dokumentu, którym Wójt Gminy K. nie dysponuje". Zatem zasadniczym powodem sformułowania omawianej podstawy kasacyjnej jest to, że organ nie dysponuje dokumentami żądanymi przez wnioskodawcę. Zatem zarzuty te oparte są na podważaniu ustaleń Sądu. Tymczasem w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Ponadto zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd, ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że organ posiada żądane informacje. Niezrozumiałe jest zarzucanie naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi wątpliwości, co zresztą nie było podważane przez Wójta Gminy K., że jest on organem władzy publicznej, jest zatem co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Ze skargi kasacyjnej nie wynika też, aby organ nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu co do zakwalifikowania żądanej informacji jako publicznej. Jak to prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, żądane informacje mają publiczny charakter, ponieważ dotyczą wydatków ponoszonych przez gminę na podróże służbowe pracowników, finansowanych ze środków publicznych. Zatem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są informacja publiczną. Tymczasem przepisy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. to niezamknięty katalog informacji publicznych. Trudno zatem domyślić się na czym polegać miałoby naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast przepisy art. 3 u.d.i.p., ogólnie rzecz ujmując, wskazują na czym polega prawo do informacji publicznej. Niewskazanie przez autora skargi kasacyjnej jaki przepis art. 3 u.d.i.p. został naruszony przez Sąd oraz nienawiązanie do tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu przez Sąd kasacyjny. Jedynie dodatkowo należy wyjaśnić, że kwestionowanie stanowiska sądu zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji wykazania przez organ przed sądem pierwszej instancji, że nie posiada żądanej informacji, byłoby skuteczne gdyby podniesiono zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w powiązaniu ze stosownymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, jednak naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Odnosząc się do stanowiska organu, że nie dysponuje żądaną informacją, w związku z tym nie jest możliwe wykonanie obowiązku nałożonego na organ przez Sąd pierwszej instancji, należy zauważyć, że Sąd ten nie nakazał organowi udostępnić żądaną informację publiczną, lecz nakazał rozpoznać wniosek skarżącego. Ze stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika, co jest przedmiotem wniosku z [...] maja 2018 r. Jak to wskazał ten Sąd na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wnioskodawca żądał we wnioski co sprecyzował w kolejnych pismach, udostępnienia "wydruków księgowych rozliczonych delegacji służbowych wszystkich pracowników Urzędu gminy za lata 2012 – 2017". Wbrew twierdzeniom organu przedmiot wniosku jest jasny. Jeżeli treść wniosku nie jest z jakichś powodów dla organu zrozumiała, to należy przypomnieć, że wnioskodawca dodatkowo, bardzo jasno sprecyzował swoje żądanie w piśmie z [...] stycznia 2019 r. Wskazał w nim, że "oczekuję wydruku księgowego (wystarczy wpisać kod i okres a imienny wydruk delegacji wszystkich pracowników powstanie) lub kserokopii takiego wydruku, - chodzi o delegacje rozliczone (oczywistym jest, że delegacje pobrane, a niezdane do księgowości nie będą ujęte w wykazie (nie trzeba filozofa by to zrozumieć), - za okres od dnia 01.01.2012 roku do 31.12.2017 roku włącznie (też moim zdaniem zrozumiałe).". W piśmie tym wnioskodawca twierdzi ponadto, że wydruk ten był już dla niego przygotowany przez sekretarza gminy, ustalono za niego opłatę w kwocie 27 złotych. Wydruk został przekazany do podpisu Wójtowi. Zatem zobowiązanie Sądu jest wykonalne. Niezrozumiałe są natomiast twierdzenia organu, że Sąd nakazał rozpoznać wniosek pomimo, że organ już to uczynił, o czym jakoby świadczy korespondencja znajdująca się w aktach sprawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ do wydania zaskarżonego wyroku nie udostępnił informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] maja 2018 r. Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia zarówno gdy wynika z niepodjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również w sytuacji udzielenia wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, informacji wymijającej, nieprecyzyjnej, a także przedstawienia informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego podmiotu. Gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien to wyraźnie wyartykułować w piśmie do wnioskodawcy i przedstawić argumentację na potwierdzenie tej okoliczności, np. skasowanie dokumentów archiwalnych. Takiego wyraźnie sformułowanego stanowiska organu nie można odnaleźć w jakimkolwiek piśmie organu, skierowanym do wnioskodawcy przed wniesieniem skargi do sądu. Ponadto jak trafnie zauważa wnioskodawca to, że dokumenty księgowe należy przechowywać tylko przez określony okres, nie świadczy o tym, że organ już ich nie posiada. Szczególnie dotyczy to dokumentów wytworzonych przez ostatnie 5 lat przed otrzymaniem wniosku. Nie należy przy tym zapominać o odpowiedzialności karnej za nieudostępnienie posiadanej informacji publicznej wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, przewidzianej w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.