V SA/Wa 1155/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Krawczak Sędziowie sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska asesor WSA Aleksandra Młyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. c.v.s. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Centrum Hurtownia Z.- W. Sp. z o.o. w W. jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) zwanej dalej "Prawo przedsiębiorców" oraz art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) zwanej dalej "u.s.u.s.". Stan sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., działając na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a u.s.u.s. w związku z art. 59 ust. 7 pkt 2 Prawa przedsiębiorców oraz art. 124 k.p.a., orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 14 lutego 2019 r. została wszczęta kontrola płatnika składek [...] Centrum Hurtownia Z. - W. Sp. z o.o. w W.. W trakcie kontroli osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek przedłożyła dokumenty stanowiące podstawę zgłoszenia pracowników do ubezpieczenia zdrowotnego. Znaczna część umów nie była podpisana przez zleceniobiorców oraz znaczna część dokumentów opatrzona była nieczytelną parafą w polu przeznaczonym na podpis zleceniodawcy. Inspektor kontroli Zakładu wezwał do złożenia zeznań ubezpieczonych: D. K., R. K., P. K., Z. N., D. P., J. P., K. S., wskazując adres inspektoratu Oddział ZUS w P. jako miejsce składania zeznań. Wezwane osoby były zgłoszone przez płatnika składek do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. Z zapisów w systemie informatycznym ZUS wynikało, że przed 15 lutego 2019 r. ww. osoby zostały przez płatnika składek wyrejestrowane z ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem z 20 lutego 2019 r. inspektor kontroli Zakładu wezwał A. S., pełniącego funkcję prezesa zarządu spółki, do złożenia wyjaśnień na okoliczność powierzenia ubezpieczonym pracy na podstawie umów o świadczenie usług oraz działalności prowadzonej przez spółkę. W odpowiedzi na wezwanie upoważniony do reprezentowania spółki wniósł pismem z 25 lutego 2019 r. sprzeciw. W sprzeciwie wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadząc kontrolę płatnika składek naruszył: art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez zaplanowanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków bez uprzedniego zawiadomienia o tych czynnościach płatnika składek, mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie; art. 51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców – poprzez zaplanowanie czynności kontrolnych poza siedzibą przedsiębiorcy i miejscem wykonywania działalności gospodarczej, tj. w siedzibie organu kontroli bez uzyskania uprzedniej zgody przedsiębiorcy. Rozpoznając sprzeciw Dyrektor I Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. wskazał, że art. 89 ust. 5 u.s.u.s. nie nakłada na inspektora kontroli Zakładu obowiązku informowania płatnika składek o przesłuchaniu osób w charakterze ubezpieczonych. Wezwane na przesłuchanie osoby miały zostać przesłuchane w charakterze ubezpieczonego, a nie świadka, ponieważ były zgłoszone przez płatnika składek do ubezpieczenia zdrowotnego i przesłuchanie planowano przeprowadzić w sprawie wykonywania umów zawartych przez te osoby z płatnikiem składek. Twierdzenie płatnika, że zaplanowano w trakcie kontroli przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków bez uprzedniego zawiadomienia o tych czynnościach płatnika składek nie zostało poparte żadnym dowodem. W trakcie kontroli inspektor kontroli Zakładu nie wzywał i nie planował przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Ponadto wskazano, że wśród wymienionych w art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców przypadków, w których przedsiębiorcy przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, nie ma art. 89 ust. 5 u.s.u.s. Dodatkowo osoby, które inspektor Zakładu wezwał do złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonego nie są już u płatnika składek zgłoszone do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego i nie ma podstaw, aby osoby, które z płatnikiem składek nie pozostają w stosunku prawnym, wzywać do jego siedziby. Na powyższe postanowienie płatnik składek wniósł zażalenie. Zarzucił niezastosowanie przez organ art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez błędne przyjęcie, że art. 89 ust. 5 ustawy systemowej wyłącza stosowanie ww. przepisu ustawy Prawo przedsiębiorców oraz niezastosowanie art. 51 ust. 1 i 3 Prawa przedsiębiorców wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten jest wyłączony poprzez uznanie, że prowadzenie kontroli poza siedzibą lub miejscem prowadzenia działalności jest dopuszczalne, bez zgody przedsiębiorcy, jeżeli ich prowadzenie w siedzibie lub miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę nie jest możliwe w sposób sprawny, niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy, podczas gdy prowadzenie kontroli poza siedzibą lub miejscem prowadzenia działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko za zgodą przedsiębiorcy, jeżeli usprawni to prowadzoną kontrolę. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia strony, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze nie wykazało nieprawidłowości polegających na naruszeniu powołanych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców i w celu ustalenia rzeczywistego sposobu wykonywania pracy przez ubezpieczonych inspektor kontroli Zakładu prawidłowo nadał wskazanym osobom status ubezpieczonych w wezwaniu do złożenia zeznań. Wyjaśnił, iż ubezpieczony składa zeznania na okoliczność podjęcia i sposobu wykonywania swojej pracy, zatem nie jest świadkiem w sprawie, lecz ubezpieczonym, a ustawa systemowa w art. 89 ust. 5 reguluje obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, a nie ubezpieczonych. Prawo płatnika składek do wiedzy o treści zeznań może nastąpić poprzez złożenie wniosku o udostępnienie akt kontroli po zakończeniu procesu dowodowego. Wezwani do złożenia zeznań ubezpieczeni na dzień wszczęcia kontroli nie byli związani żadnym stosunkiem prawnym z płatnikiem składek, zatem zarzut polegający na naruszeniu przez inspektora obowiązku prowadzenia przesłuchań w siedzibie płatnika składek lub w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zasadny. W postanowieniu podzielone zostało stanowisko organu, że art. 51 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców nie stanowi podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, a w konsekwencji zarzut oparty na powołanej podstawie prawnej, tj. braku zgody na przeprowadzenie dowodu z zeznań byłych ubezpieczonych nie jest zasadny. Za niezasadny został także uznany zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Celem kontroli prowadzonej przez Zakład jest ustalenie, w jaki sposób płatnicy wywiązują się z obowiązków nałożonych na nich ustawą systemową, zatem rodzaj dowodów i sposób ich przeprowadzenia należy do inspektora kontroli Zakładu. Prezes ZUS wskazał, że niecelowe jest prowadzenie przesłuchań byłych ubezpieczonych w miejscu prowadzenia czynności kontrolnych, bowiem celem postępowania kontrolnego jest pełne i wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w taki sposób, by stanowił on podstawę do wydania decyzji w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych osób oraz prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład. Zakres postępowania dowodowego w powyższej sprawie należy do inspektora kontroli Zakładu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] Centrum Hurtownia Z. – W. Sp. z o.o. w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 50 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 6, 8, i 10 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten jest wyłączony przez art. 89 ust. 5 u.s.u.s., gdyż zgodnie z wykładnią wskazanych przepisów płatnik składek winien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków – a w szczególności zeznań ubezpieczonych przesłuchiwanych w ramach kontroli płatnika, - art. 50 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 6, 8 i 10 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w związku z błędną wykładnią, polegające na przeprowadzeniu dowodu z przesłuchań ubezpieczonych, w związku z prowadzoną kontrolą skarżącego, bez wymaganego poinformowania o miejscu i terminie przesłuchań, co uniemożliwiło skarżącej udział w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchań ubezpieczonych, - art. 51 ust. 1 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 6, 8 i 10 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 52 ww. ustawy stanowi lex superior w stosunku do przepisu art. 51 ust. 1 i 3, tj. podstawę do przeprowadzenia kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy lub poza miejscem wykonywania jego działalności gospodarczej, - art. 51 ust. 1 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 6, 8 i 10 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w związku z ich błędną wykładnią, w następstwie przeprowadzenia czynności kontrolnych w postaci przesłuchania świadków poza siedzibą przedsiębiorcy lub poza miejscem wykonywania jego działalności gospodarczej, z pominięciem obowiązku uzyskania właściwej zgody do przeprowadzenia kontroli poza wskazanymi powyżej miejscami, w przypadku gdy zgodnie z przepisami wskazanymi w zarzucie zgoda ta jest obligatoryjna i nie podlega wyłączeniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność rozpoznania sprzeciwu na czynności kontrolne z dnia [...] lutego 2019 r. w przypadku uwzględnienia podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału ZUS w P. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 Prawa przedsiębiorców, sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców). Za uzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące niepowiadomienia płatnika składek lub osoby przez niego upoważnionej o terminie przesłuchania osób, które wykonywały pracę na rzecz Spółki. Podkreślić należy, że art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców statuuje ogólną zasadę, iż czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Treść tego przepisu powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu interpretacji art. 89 ust. 5 u.s.u.s. Ponadto zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 92a u.s.u.s., do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, co oznacza, że stosuje się te przepisy bez modyfikacji czy wyłączeń. Zgodnie z art. 89 ust. 5 u.s.u.s. płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzeniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. W niniejszej sprawie nie miało miejsca powiadomienie, o którym mowa w powyższym przepisie. W aktach znajdują się wezwania skierowane do R. K. i D. K., z oznaczeniem konkretnego terminu, w którym osoby te powinny stawić się w siedzibie ZUS w celu złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonego. Zakres zeznań został określony jako wykonywanie umowy o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek. Ponadto akta zawierają protokół przesłuchania K. J. w charakterze ubezpieczonego w sprawie realizowania umów zlecenia dla [...] Centrum Hurtownia Z.-W. Sp. z o.o., które odbyło się w siedzibie Wydziału Kontroli Płatników Składek I Oddziału ZUS w P.. Nie jest trafne stanowisko organu, który argumentując prawidłowość podjętych czynności podniósł, że ww. przepis wymaga powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, zaś w sprawie osoby były wzywane w charakterze ubezpieczonych. Stwierdzić trzeba, że zeznania osób w charakterze ubezpieczonych mają bezpośrednie znaczenie dla sfery praw i obowiązków skarżącej Spółki, będącej drugą stroną umowy z ubezpieczonymi. Spółka powinna zatem mieć prawo do czynnego uczestnictwa w przesłuchaniu i zadawaniu pytań (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 533/19). Dodatkowo trafnie skarżący zarzucił, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem, kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Natomiast za zgodą przedsiębiorcy, kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli, o czym stanowi art. 51 ust. 3 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca nie wyraził zgody na to, aby kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogły być przeprowadzane w siedzibie organu kontroli. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrola została przeprowadzona z naruszeniem art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz art. 89 ust. 5 u.s.u.s., a także z naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania Sądu oraz sformułowaną ocenę prawną. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy od skargi, koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej przez adwokata oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 210 § 1 oraz art. 205 § 2 cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). ----------------------- 1