I GSK 959/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 860/19 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 5 lutego 2020 r., I SA/Sz 860/19 oddalił skargę J. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie płatności na zalesianie gruntów rolnych. WSA w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący [...] grudnia 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, w którym zadeklarował do zalesienia powierzchnię 8,65 ha, w tym 2,72 ha zadeklarowaną na działce nr [...] i 5,93 ha na działce nr [...]. Skarżący [...] maja 2005 r. złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego o jego wykonaniu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc finansową w łącznej wysokości 56.655 zł, w tym wsparcie na zalesienie (38.882 zł), premię pielęgnacyjną (5.663,00 zł) oraz premię zalesieniową (12.110 zł). Skarżący [...] stycznia 2019 r. złożył wniosek o zmianę decyzji z [...] sierpnia 2005 r., w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa), polegającą na rozbudowaniu sentencji decyzji, tj. dokonanie wyszczególnienia poszczególnych obszarów zalesionych i przypisania im poszczególnych form płatności, a nie jedynie wskazanie łącznej kwoty płatności. Kierownik ARiMR w [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. wskazując, że nie jest to decyzja uznaniowa, a co za tym idzie nie ma do niej zastosowania art. 155 kpa. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR w [...] z [...] marca 2019 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że w trybie art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, organ musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy, jest decyzją związaną czy też nie. Z uwagi na powyższe Dyrektor ARiMR stwierdził, że decyzja o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną. Potwierdzeniem tego są m.in. zastosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 11 sierpnia 2004 r.), w którym w § 3 określono szczegółowe warunki przyznania płatności na zalesianie. Spełnienie tych warunków zobowiązuje organ do przyznania wnioskowanych płatności. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR. WSA wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. O zmianie decyzji w trybie art. 155 kpa można mówić wtedy, gdy w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zapada w sprawie odmienne od "pierwotnego" rozstrzygnięcie. Innymi słowy, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 155 kpa modyfikuje ukształtowany ostateczną decyzją stosunek administracyjnoprawny. Takiej modyfikacji stosunku administracyjnoprawnego nie ma w żądaniu skarżącego. Uwzględnienie wniosku skarżącego, nie doprowadziłoby bowiem do zmiany rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych, a byłoby w istocie zmianą techniczną samej sentencji rozstrzygnięcia. Tak więc, w ocenie WSA, żądanie skarżącego w istocie sprowadza się do zmiany nie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyznanych mu uprawnień czy też sprecyzowania nałożonych obowiązków, a brzmienia sentencji decyzji poprzez oddanie w niej opisu stanu faktycznego sprawy, na który w sprawie składają się powierzchnie działek i w ramach nich poszczególne obszary zalesione, do których przypisane są poszczególne formy płatności. Stan faktyczny sprawy, który choć nie na żądanym przez skarżącego poziomie szczegółowości (z uwagi na odstąpienie od uzasadnienia decyzji), mimo wszystko został oddany w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Decyzją tą w całości uwzględniono wniosek skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. W konsekwencji, odczytanie decyzji w powiązaniu z wnioskiem o przyznanie płatności i przepisami mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r., w którym w § 3 określono szczegółowe warunki przyznania płatności na zalesianie, pozwala na wyprowadzenie identycznych wniosków w zakresie przyznanej płatności, jak w żądanej przez skarżącego, a wskazanej we wniosku, treści sentencji decyzji. WSA za chybione uznał argumenty skarżącego dotyczące słusznego interesu strony, ponieważ przesłanki "słusznego interesu strony" nie spełnia "odmienna sytuacja faktyczna zaistniała na każdej ze wskazanych działek ewidencyjnych", co powoduje – według skarżącego – istnienie "konieczności odzwierciedlenia zaistniałego stanu sprawy w zakresie przyznanych płatności określonych w przedmiotowej decyzji, odrębnie dla każdej działek". WSA wskazał, że objęta wnioskiem decyzja w całości uwzględniała żądanie strony, a dokonanie żądanej przez skarżącego zmiany pozostałoby bez wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzji z [...] sierpnia 2005 r., a więc nie skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem. WSA uznał także, że w sprawie nie można łączyć słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji w trybie art. 155 kpa z wydaniem dołączonej do wniosku decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej aktualizację klasyfikację działki nr [...] wraz z załącznikami. Decyzja, wydana w trybie art. 155 kpa zmieniająca lub uchylająca decyzję "pierwotną", może bowiem zostać wydana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a decyzja Starosty [...] stanowi nowy dowód, który nie istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Ponadto WSA wyjaśnił, że przywołane przez skarżącego wyroki sądowe na poparcie odmiennego stanowiska w przedstawionym zakresie, tj. zakresu stosowania art. 155 kpa, nie rozstrzygają o zakresie stosowania art. 155 kpa, a także zostały wydane w innym przedmiocie (przyznania zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego). W efekcie WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa), orzekł o oddaleniu skargi. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art 155 w zw. z art. 154 § 2 kpa, polegającą na ich niezastosowaniu i uznaniu, że w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 2005 r. nie ma zastosowania tryb nadzwyczajny z art. 155 kpa, przez co wydana została decyzja odmawiająca zmiany decyzji pierwotnej; na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez: a) brak wyjaśnienia, w jaki sposób rozdzielenie w sentencji decyzji pierwotnej przyznanych praw mogłoby zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. WSA sam przyznał, iż zakres żądania skarżącego odnosi się wyłącznie do doprecyzowania (tj. zmiany) w sentencji decyzji, polegającej na rozdzieleniu nr działek, ich powierzchni i przynależnej im wartości dopłaty, ale w ramach łącznych wielkości określonych w decyzji pierwotnej, bez dokonywania zmian w zakresie merytorycznym; b) brak wyjaśnienia, w jaki sposób rozdzielenie w sentencji decyzji pierwotnej przyznanych skarżącemu praw miałoby skutkować wydaniem decyzji sprzecznej z prawem, skoro WSA nie wskazał przepisu szczególnego, który zakazywałby wydanie decyzji przyznającej skarżącemu prawa w podziale na poszczególne działki, a nie – jak jest obecnie – łącznie dla wszystkich, objętych decyzją pierwotną działek; c) sprzeczność logiczna w twierdzeniu WSA, w sytuacji, gdy z jednej strony WSA twierdzi, że art. 155 kpa polega na modyfikacji (WSA przywołuje definicję "zmiany" za Słownikiem języka polskiego) ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnego, a z drugiej strony WSA twierdzi, że taką zmianą/modyfikacją nie jest jednak zmiana sentencji decyzji, polegającej na tym, że w miejsce dotychczasowego brzmienia sentencji decyzji określającej łączne prawa nabyte, wprowadzone (zmienione, zmodyfikowane) zostaną zapisy określające te prawa nabyte (bez ponownego, merytorycznego badania sprawy), ale w stosunku do każdej z działek osobno. WSA zaniechał wyjaśnienia, czym w takim wypadku jest wprowadzenie w miejsce jednych zapisów - innymi, jak nie właśnie ich zmianą; d) brak wyjaśnienia motywów, dla których WSA w sposób wybiórczy (i prawu nieznany) przyznaje możliwość stosowania art. 155 kpa w zakresie zmiany decyzji pierwotnej – z wyłączeniem prawa zmiany sentencji decyzji pierwotnej polegającej na wprowadzeniu w miejsce istniejącej treści – zapisów wnioskowanych przez skarżącego; e) brak określenia w jaki sposób organy ARiMR były związane swoją decyzją pierwotną w zakresie sposobu (łącznie lub rozdzielnie) określenia działek, do których przyznane zostały dopłaty, a nie w zakresie przyznania tych dopłat, tj. wyjaśnienia, czy organ pierwszej instancji mógł w decyzji pierwotnej – bez względu na treść wniosku skarżącego – wydać tylko decyzję łączną, dla wszystkich działek, czy też jednak posiadał luz decyzyjny w zakresie sposobu (metody) określenia przyznanego prawa (przyjmując, iż w zakresie samego prawa do dopłat jest to decyzja związana); f) błędne przyjęcie, iż zmieniona decyzja pierwotna w zakresie żądania skarżącego nie zmieni jego prawa, a to poprzez pominięcie sytuacji cofnięcia dofinansowania, którego przesłanki mogłyby ewentualnie wystąpić tylko w stosunku do jednej z działek, tj. sytuacji, w której ewentualnie uchylona mogłaby zostać zostałaby decyzja pierwotna, ale w części dotyczącej jednej, konkretnej działki, a nie całej decyzji pierwotnej, w której podziału na działki nie dokonano, a tym samym – błędne uznanie przez WSA, iż skarżący nie legitymował się swoim słusznym interesem, który de facto w żaden sposób nie jest sprzeczny z prawem. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie, co znalazło swoje odbicie w zarzutach skargi kasacyjnej, było to, czy przepis art. 155 kpa może być zastosowany wobec decyzji ARiMR o przyznaniu wnioskującemu rolnikowi płatności na zalesienie gruntów rolnych, zgodnie z jego wnioskiem. W ocenie organu, zaaprobowanej przez WSA, tryb z art. 155 kpa jest wykluczony, ponieważ mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną. Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżący. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 155 kpa – decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Odnosząc się do opisanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela uwagę WSA, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również tę część poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych (zdecydowanie dominującą), a także doktryny, która opowiada się za niedopuszczalnością zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji mającej charakter związany, a zatem takiej w której przepisy prawa nie pozwalają organowi administracji na zachowanie luzu decyzyjnego. Jak wskazuje się bowiem w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowskiej, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbla (Komentarz aktualizowany, pub. LEX/el. 2020 pkt 15 komentarza do art. 155 kpa), pogląd o uznaniowym charakterze decyzji wydanych na podstawie art. 155 należy uznać za utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, tryb nadzwyczajny określony w art. 155 może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12 NSA stwierdził, że przepis art. 155 może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Podobnie – W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. (pub. WKP 2019, pkt 1 komentarza do art. 155 kpa). Niewątpliwie decyzja Kierownik ARiMR w [...] z [...] sierpnia 2005 r. przyznająca skarżącemu pomoc finansową w łącznej wysokości 56.655 zł, w tym wsparcie na zalesienie (38.882 zł), premię pielęgnacyjną (5.663,00 zł) oraz premię zalesieniową (12.110 zł), jest decyzją związaną. Wynika to z tego, że pomoc tą przyznano skarżącemu po spełnieniu warunków określonych § 3 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa dotyczy wyłącznie decyzji uznaniowej a nie związanej, i co równie istotne – w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej – odnosi się do całości decyzji. Zatem także zakresu elementów opisowych (określających) przedmiot i wysokość przyznawanej płatności na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto WSA słusznie wskazał, że żądanie skarżącego w istocie sprowadza się do zmiany nie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyznanych mu uprawnień czy też sprecyzowania nałożonych obowiązków, a brzmienia sentencji decyzji poprzez oddanie w niej opisu stanu faktycznego sprawy, na który składają się powierzchnie działek i w ramach nich poszczególne obszary zalesione, do których przypisane są poszczególne formy płatności. Tymczasem stan faktyczny sprawy, który choć nie na żądanym przez skarżącego poziomie szczegółowości, z uwagi na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, mimo wszystko został oddany w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Decyzją tą w całości uwzględniono wniosek skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. W konsekwencji, odczytanie decyzji w powiązaniu z wnioskiem o przyznanie płatności i przepisami mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia, pozwala na wyprowadzenie identycznych wniosków w zakresie przyznanej płatności, jak w żądanej przez skarżącego, a wskazanej we wniosku, treści sentencji decyzji. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 155 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrażone przez WSA stanowisko jest jasne i wywodzone na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie skarżącego kasacyjnie o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.