II SA/Po 498/19

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium" ) decyzją z [...] lutego 2019 r. o nr [...] po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], w przedmiocie: - zezwolenia [...] Sp. z o.o. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o łącznej powierzchni 2,0443 ha zaliczonych do użytków rolnych kl. IlIa i Illb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego położonych na terenie gminy [...], obręb [...] nr [...] rodzaj użytków R IIIa (0,7516 ha) i R IIIb ( 0,6425 ha) oraz działki nr [...] rodzaj użytków R IIIa (0,400ha) i R IIIb (0,2500 ha) przewidzianych pod budowę biorafinerii - instalacja produkcji biopaliwa 20000 t/rok na bazie gliceryny, zgodnie z załącznikiem graficznym, który jest integralną częścią decyzji. - zwolnienia [...] Sp. z o.o. z uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, - ustalenia [...] Sp. z o.o. opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości [...] zł, którą należy uiszczać przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku począwszy od 2015 roku. Opłata roczna za siedem miesięcy 2015 roku wynosi [...] zł, którą należy uiścić do [...] grudnia 2015 roku, - zobowiązania [...] Sp. z o.o. do zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z użytków rolnych kl. Ilia i Illb i wykorzystania jej na poprawę wartości użytkowej gruntów położonych na działkach nr [...],[...] w obrębie [...] gmina [...]; odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wnioskiem z dnia [...] września 2018 roku [...] Sp. z o.o. wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], albowiem przedmiotowa decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...]. Decyzją z Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] orzeczono o zezwoleniu Spółce "[...] w [...] na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o łącznej powierzchni 6,20 ha stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości [...], gmina [...]. Działki o aktualnych numerach [...] to dawniejsze działki nr [...] i [...]. W oparciu o informacje uzyskane w toku postępowania Kolegium zauważyło, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] [...] z dnia [...] listopada 1991 roku, która zezwala spółce na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, obejmująca działki wyłączone z produkcji rolnej decyzją Burmistrza Miasta [...] [...] z dnia [...] listopada 1991 roku, z wyłączeniem działek [...] i [...]. Ponadto z informacji uzyskanej od Marszałek Województwa [...] wynika, że [...] nie przedłożyła Urzędowi Marszałkowskiemu dowodów wpłaty zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wynikających z wymienionej decyzji Burmistrza Miasta [...] [...] z dnia [...] listopada 1991 roku. Marszałek Województwa [...] podkreślił również fakt, iż dokumentacja finansowo-księgowa znajdująca się w [...] Zarządzie Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w [...] także nie potwierdziła wpłat dokonywanych na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] [...] z dnia [...] listopada 1999 roku. Urząd Marszałkowski w [...] nie posiada takiej decyzji zaopatrzonej w klauzulę ostateczności, dysponuje tylko kserokopią ww. orzeczenia. Ponadto Urząd Miejski w [...] w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż w zasobach urzędowego archiwum zakładowego brak jest ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] [...] z dnia [...] listopada 1999 roku, na którą powołuje się spółka [...]. Kolegium zauważył też, iż w dniu złożenia wniosku przez Spółkę w 2015 roku na działkach nr [...] (część), [...] w obrębie [...], gmina [...] występowały grunty rolne kl. IIIa, IIIb, V, VI o łącznej pow. 3,0143 ha oraz na części działki nr [...] grunty zabudowane i zurbanizowane o pow. 0,0857 ha, czego potwierdzenia, był wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz operat szacunkowy. W związku z powyższym na ww. działkach nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, lecz tylko na nieznacznej pow. 857 m2, a przedmiotowa inwestycja zgodnie z projektem zagospodarowania terenu położona była na gruntach rolnych. SKO zauważyło nadto, iż Starosta [...] poinformował tut. Kolegium, że z wniosku A. i M. P. prowadzone było postępowanie administracyjne w 2009 roku Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z [...] listopada 1991 r. dotyczącej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod budowę bazy produkcyjno - usługowej Przedsiębiorstwa: "[...]" w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecne nr działek to [...], [...], [...], [...]). Powyższa decyzja Burmistrza Miasta [...] posiada ten sam numer co decyzja wskazana we wniosku, Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] Dalej SKO wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zdaniem Kolegium tak tożsamość nie zachodzi między decyzją Burmistrz Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 roku, a decyzją Starosty [...] z [...] maja 2015 r. Wyżej wymienione decyzje wydane są na różne Strony postępowania, zatem nie występuje tożsamość podmiotowa. Przedmiotowe decyzje nie są również tożsame przedmiotowo, bowiem zostały wydane na postawie różnych podstaw prawnych, innego stanu faktycznego, a ponadto nie wynikają z nich tożsame prawa i obowiązki stron. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Uzupełniająco Kolegium stwierdziło, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła którakolwiek z pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, określonych, w art. 156 § 1 k.p.a., a niewskazanych przez wnioskodawcę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. W ocenie strony nie jest prawidłowe ustalenie, że pomiędzy decyzjami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Prawdą jest, że obie decyzje zostały wydane na podstawie różnych przepisów prawa, to jednak wynika to z faktu, że ustawodawca dokonał zmiany przepisów regulujących to samo zgadanie faktyczno - prawne, czyli dopuszczalność i zasady wyłączenia gruntów użytkowanych rolniczo spod tej produkcji. W niniejszym przypadku obie wskazane we wniosku decyzje rozstrzygają o wyłączeniu z produkcji rolniczej tożsamych działek gruntów. Wyłączenie z produkcji rolnej działek o aktualnych numerach geodezyjnych [...] i [...] dokonane decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] wywołało skutek polegający na tym, że na działkach tych jest możliwe prowadzenie działalności inwestycyjnej odmiennej niż produkcja rolna. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe wydaje się być rozstrzygniecie zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], polegające na wyłączeniu z produkcji rolnej tych samych gruntów, które już uprzednio spod takiej produkcji zostały wyłączone decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 roku o nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ w całości powtórzył ustalenia oraz argumentację zawartą w swojej decyzji z [...] lutego 2019 r. i uznał, iż w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...]. nie zachodzi tożsamość sprawy, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzania nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. w [...] podniosła, iż chociaż decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. zostały wydane na podstawie różnych przepisów prawa wynika to wyłącznie z faktu, że nastąpiła zmiana ustawy regulującej to samo zgadanie prawne, czyli dopuszczalność i zasady wyłączenia gruntów użytkowanych rolniczo spod tej produkcji. W niniejszym przypadku obie decyzje rozstrzygają o wyłączeniu z produkcji rolniczej tożsamych działek gruntów. Wyłączenie z produkcji rolnej działek o aktualnych numerach geodezyjnych [...] i [...] dokonane decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] wywołało skutek polegający na tym, że na działkach tych jest możliwe prowadzenie działalności inwestycyjnej odmiennej niż produkcja rolna. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest rozstrzygniecie zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], polegające na wyłączeniu z produkcji rolnej tych samych gruntów, które już uprzednio spod takiej produkcji zostały wyłączone decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. W tym stanie rzeczy zasadne jest twierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przez co zachodzi jej nieważność. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie . Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia. Sąd administracyjny bada legalność wydanego orzeczenia, czyli sprawdza czy prawidłowo ustalono stan faktyczny i czy zastosowana norma prawa materialnego odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu; zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w rozpoznanej sprawie jest decyzja SKO w [...] wydana w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] wydanej w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów. Adresat decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] podniósł, iż decyzja ta jest obarczona wadą o której mowa w art. 153 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem wobec tożsamych gruntów (aktualne działki o nr [...] , obręb [...], gminy [...]) wydano już decyzję o wyłączeniu ich z produkcji rolnej – decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Cytowany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zastrzec trzeba jednak, iż tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję. Tożsamość przedmiotowa dotyczy z kolei przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony. Z tym, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 K.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis"). W doktrynie zwraca się także uwagę na szczególny przypadek tożsamości sprawy, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem. Wtedy pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (por. ponownie . por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 K.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis"). W wyroku z 27 lipca 1981 r. (SA/Po 15/81, OSP 1982, Nr 3, poz. 25) NSA w Poznaniu przyjął, że: "brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste powoduje nieważność późniejszej decyzji w tej sprawie, skierowanej do innej osoby nawet gdy pierwsza decyzja nie może wywrzeć skutku prawnego ze względu na utratę przez jej adresata uprawnień do zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r." W rozpoznawanej sprawie SKO w [...] stwierdziło, iż nie zachodzi tożsamość między sprawami zakończonymi decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], a decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...]. Sąd dostrzega, iż powyższe stanowisko Kolegium nie poparło szerszą analizą pod względem podmiotowej, a w szczególności przedmiotowej tożsamości obu spraw. Kolegium, nie porównywało stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania obu tych decyzji ( z [...] listopada 1991 r. i z [...] maja 2015 r.), nie rozważyło czy mogło dojść do następstwa prawnego miedzy adresatami obu tych decyzji (zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) , a także nie rozważyło, czy nie zachodzi w rozpoznanej sprawie szczególny rodzaj tożsamości zawiązany z marialoprawnym skutkiem wydania zgodny na wyłączenie z produkcji rolniczej konkretnie oznaczonych gruntów rolnych. Zdaniem Sądu powyższe braki sprawiają, iż twierdzenia SKO w [...] w odniesieniu do tożsamości obu spraw możnaby uznać za, co najmniej przedwczesne. Niemniej zaskarżoną decyzje SKO należy uznać za prawidłową bowiem z akt sprawy nie wynika, aby została spełniona inna przesłanka konieczna do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] na dzień wydani decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 roku posiadała przymiot ostateczności, a jak już wspomniano wyżej w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody wskazuje, iż powoływana przez [...] Sp. z o.o. w [...] decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 . Nr [...] nie znajduje się w archiwum zakładowym Urzędu Miejskiego w [...] (pismo z [...] grudnia 2016 r. [...] adresowane do [...]). Informacji o wydaniu tej decyzji nie dysponuje również [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (pismo z dnia [...] maja 2018 r. adresowane do Departamentu Gospodarki Mienia Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...]) oraz Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] ( pismo z dnia [...] listopada 2018r .adresowane do SKO w [...]). Co więcej, w ww. piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 2016 r. wyjaśniono, iż pod numerem [...] znajdują się akta sprawy z decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 roku, która zezwala spółce na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (łącznie 2,97 ha) , a więc objętych również decyzją Burmistrza Miasta [...] [...] z dnia [...] listopada 1991 roku (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 6.20 ha), z wyłączeniem działek [...] i [...]. Burmistrz [...], pismem z [...] listopada 2018 r. przesłał do akt niniejszej sprawy kopię ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r., opatrzoną notatką o jej prawomocności. Ponadto złożył kopię pisma adresata obu decyzji (z dnia 04 listopada i [...] listopada 1991 r.) – "[...]" Sp. z o.o. w [...] z [...] listopada 1991 r. w której widnieje adnotacja o zwrocie decyzji dotyczącej 6,2 ha. Starosta [...] wyjaśnił nadto, iż w 2009 r. prowadzone było przed tym organem postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 roku, co świadczy, iż decyzja ta weszła do obiegu prawnego. Powyższe ustalenia, a w szczególności funkcjonowanie w obiegu prawnym Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 roku pokrywającej się przedmiotowo z rozstrzygnięciem widniejącym na decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r., budzą uzasadnioną wątpliwości, co do wejścia do obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991. nr [...], a tym bardziej co do jej funkcjonowania w obrocie prawnym, w momencie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], obejmującej grunty położone na działkach nr [...] (odpowiadającym dawnym działkom o nr [...] i [...]). Tym samym rozstrzygnięcie o SKO w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], wobec braku jednoznacznych podstaw faktycznych do uznania, iż spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., należy uznać za prawidłowe. Trzeba podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a więc do stwierdzenia nieważności decyzji konieczne, jest jednoznaczne, nie budzące wątpliwości ustalenie, iż decyzja ostateczna jest obarczona wadą powodująca jej nieważność. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na takie wnioski w odniesieniu do rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] maja 2015 r. W tym stanie prawnym i faktycznym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.