VI SA/Wa 1976/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. T., M. S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz J. T. i M. S. solidarnie kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." utrzymał zaskarżoną przez J. T. i M. S., wspólników spółki cywilnej A. wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z [...] października 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z [...] września 2002 r. oznaczonej jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/" oraz stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku wniosku skarżących o zmianę zezwolenia (pierwotnie koncesji udzielonej w 1993 r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w K. przy ul. [...] w zakresie oznaczenia podmiotu prowadzącego aptekę, decyzją z [...] września 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. uwzględnił to żądanie, a jednocześnie, tego samego dnia, w stosunku do tych samych adresatów, wydał inną decyzję, oznaczoną jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/", w której zawarto ujednolicony tekst zezwolenia, uwzględniający wszystkie dokonane w nim zmiany. Decyzją z [...] października 2018 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził nieważność drugiej z wymienionych decyzji jednocześnie stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W uzasadnieniu organ podał, że ziściły się przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., jednakże przepis art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na upływ czasu, wyłączał możliwość stwierdzenia nieważności na tej drugiej podstawie. Dlatego w tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony wskazywały na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji po upływie znacznego upływu czasu oraz zarzuciły organowi niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, zwracając uwagę na potrzebę przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy administracyjnej. Utrzymując decyzję w mocy Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji nie uszczupla w żadnym stopniu praw stron, nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które stałyby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji. Przepisy prawa nie pozwalały na wydanie decyzji zawierającej "tekst jednolity" składający się z zestawienia zezwolenia i wprowadzonych doń zmian. Z kolei upływ czasu stał na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji naruszającej powagę rzeczy osądzonej i dlatego należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 3 i § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, art. 6 i 8 k.p.a. poprzez procedowanie przez organ z naruszeniem zasady praworządności i legalności, wydanie decyzji w sposób powodujący zmniejszenie zaufania do organów państwa, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, brak wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, w szczególności ograniczenie rozważań wyłącznie do przytoczenia przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji prawa, art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) i dlatego podlegała uchyleniu. Uchybienie to polegało na jednoczesnym zastosowaniu wykluczających się dyspozycji art. 156 i art. 156 § 2 k.p.a. w stosunku do tego samego aktu prawnego. Przedmiotem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Organ dopatrzył się weryfikowanym w tym postępowaniu dwóch wad kwalifikowanych tkwiących w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] września 2002 r. Zasada trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. doznaje szeregu wyjątków i zastosowanie, przewidzianego w ustawie trybu do wyeliminowania z obrotu decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, samo w sobie nie może oznaczać, że zasada ta doznała uszczerbku. Wyjaśnić należy, że wymienione w poszczególnych punktach art. 156 § 1 k.p.a. podstawy nieważności, traktowane w nauce jako wady materialne decyzji, mają charakter samoistny (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski J. (red.), J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 235). Wystąpienie choćby jednej z nich stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże zakres wywoływanych przez nie skutków procesowych nie jest tożsamy, bowiem tylko niektóre stanowią przyczynę wyeliminowania decyzji w nieograniczonym horyzoncie czasowym, inne – tylko w terminie dziesięciu lat od jej doręczenia bądź ogłoszenia. Rezultatem autonomii przesłanek nieważności decyzji jest możliwość wystąpienia więcej niż jednej z nich w tym samym akcie stosowania prawa. Dostrzeżenie jednak tego, że w tej samej decyzji tkwić może kilka wad kwalifikowanych nie oznacza, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym może się toczyć odrębnie w stosunku do każdej z nich. Przeciwnie, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno toczyć się jedno postępowanie. Niedopuszczalne, z perspektywy przeszkody zawisłości sprawy, byłoby jednoczesne uruchomienie postępowań w stosunku do wyodrębnionych podstaw nieważności. Niemniej wspomniana niejednorodność skutków wywoływanych przez poszczególne przesłanki nieważności wymaga tego, by prawidłowo określić konsekwencje prawne stwierdzonych wad. Statuowane w art. 156 § 1 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. kategorie rozstrzygnięć cechuje stosunek: zasada-wyjątek i traktować je należy jako alternatywne formuły procesowe. Stwierdzenie nieważności jest niewątpliwie rozstrzygnięciem dalej idącym niż – wynikające z upływu czasu – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W tym drugim przypadku nie dochodzi przecież do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie na "mocniejsze" i "słabsze" skutki unormowanych w poszczególnych punktach art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych ma charakter bezwzględny i rozłączny. Za nieuprawnione uznać należy sformułowanie orzeczenia kumulatywnego: o stwierdzeniu nieważności i stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wywoływane przez nie skutki są nie tylko odmienne, ale i ze sobą sprzeczne. Co do zasady wystąpienie wady kwalifikowanej z któregokolwiek punktu art. 156 § 1 k.p.a. obliguje więc do stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie zachodzi któraś z przeszkód, wymienionych w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. W przypadku gdy organ analizuje kilka podstaw nieważności, przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcie wchodzić może w grę tylko wówczas, gdy wymienione tam negatywne przesłanki dotyczą każdej ze stwierdzonych przyczyn wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję zawierającą kolidujące ze sobą orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji i o wydaniu jej z naruszeniem prawa dotknięta więc była naruszeniem prawa. W tej sprawie stwierdzenie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a więc spełniająca przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności. Dostrzeżenie innych wad kwalifikowanych, które jednak – z uwagi na upływ czasu – nie mogły doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu, lecz mogły rodzić tylko ów "słabszy" typ rozstrzygnięcia nie mogły doprowadzić do stwierdzenia właściwych im konsekwencji prawnych. Te bowiem wyprzedzone były przez mocniejszą kategorię orzekania w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd podziela ocenę organu, zgodnie z którą sporządzenie "tekstu jednolitego" decyzji nie mieściło się w kategorii dopuszczalnych prawem decyzji. Bez wątpienia nie można również orzekać ponownie w tej samej sprawie. Zwrócić jednak uwagę należy, że – zakładając, że decyzja z [...] września 2002 r. zawierała tożsame rozstrzygnięcie z tą, do której stanowiła ona załącznik – to w dniu wydania tych aktów żadnemu z nich nie przysługiwał przymiot ostateczności. Były to wszak akty, od których przysługiwało odwołanie na zasadach ogólnych. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej opartego na argumentacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Dz.U. poz. 702. Istotnie, Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Po pierwsze, Trybunał odnosił się jedynie do, z natury ocennej, przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie zaś wydania decyzji bez podstawy prawnej. Co więcej, ustawodawca – jak dotąd – nie podjął w wykonaniu tego orzeczenia stosownej inicjatywy legislacyjnej. Wobec tego, podzielić należy zaprezentowane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym stanowisko, w myśl którego to na sądach spoczywa obowiązek realizacji wyroku Trybunału (zob. np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 108-109). Podjąć należy wówczas takie rozstrzygnięcie, które – jak przyjął NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 (ONSAiWSA 2019/6/107) "w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". Powinność sądu administracyjnego polega w tym przypadku na ważeniu wartości: wynikającej z art. 2 Konstytucji RP pewności prawa i obiektywnego porządku prawnego, gwarantowanego z kolei przez art. 7 Konstytucji i art. 156 § 1 k.p.a. Nawet gdyby więc przyjąć, że – jak chce skarżąca – znaczny upływ czasu powinien ograniczać dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji także w przypadku wydania jej bez podstawy prawnej, to problem ten wciąż pozostawałby zrelatywizowany do okoliczności sprawy i wymaga pogłębionej oceny. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wprawdzie upłynęło więcej czasu niż wskazane dziesięć lat, jednak w ocenie Sądu nie stanowi to bariery wyeliminowania z obrotu decyzji z [...] września 2002 r. Nie stoją temu bowiem na przeszkodzie żadne, istotne z perspektywy zasady państwa prawa, wartości. Nie ma też ryzyka dla podważenia praw nabytych dla beneficjenta wydanego wówczas zezwolenia. To przecież nadal pozostaje w obrocie, bowiem postępowanie nieważnościowe tego aktu nie dotyczyło. Stwierdzenie nieważności wadliwie wydanej drugiej z decyzji – załącznika do zezwolenia w niczym nie uszczupla praw skarżącego. Porządkuje natomiast stan prawny. Z tego powodu, w tej, konkretnej sprawie, Sąd nie dopatrzył się przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nawet po szesnastu latach od jej wydania. Nie zasługiwały także na uwzględnienie te zarzuty skargi, które koncentrowały się wokół dokonywanych przez organ ustaleń faktycznych. W tej sprawie spór w istocie toczył się "o prawo", węzłowe dla rozstrzygnięcia fakty pozostawały niesporne. Materiał dowodowy pozostawał więc z istoty rzeczy ograniczony. Nie można też skutecznie zarzucić organowi jakiejkolwiek nieprawidłowości w zakresie przyjętej formy postępowania wyjaśniającego. Nie miało więc miejsce naruszenie wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Także przyjęty przez organ gabinetowy tryb procedowania był wystarczający; nie ziściły się przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, przydatna skądinąd niekiedy instytucja rozprawy, w tym postępowaniu nie doprowadziłaby ani do przyspieszenia ani do uproszczenia postępowania. Przesłanki z art. 89 § 1 k.p.a. nie zostały więc spełnione. Nie zachodziła potrzeba wysłuchania świadków lub biegłych ani dokonywania oględzin czy też uzgadniania interesów stron, o których mowa w art. 89 § 2 k.p.a. Nie był także skuteczny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym sprawa została ponownie merytorycznie rozpatrzona i trudno dopatrzyć się wskazanego w skardze uchybienia art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. Zostało sporządzone w zasadzie według reguł wytyczonych tym przepisem. Wprawdzie organ nie zaprezentował pogłębionej argumentacji prawnej w kontekście wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji po upływie znacznego czasu, niemniej ułomność ta nie wywarła wpływu na samo rozstrzygnięcie. Wykryte przez Sąd naruszenia tkwiły bowiem w innych aspektach zaskarżonego aktu. Ponownie rozpoznając sprawę organ wypowie się, która z podstaw stwierdzenia nieważności w tej sprawie powinna determinować formułę orzekania w trybie nadzwyczajnym. W wyniku tych ustaleń powinna zostać wydana decyzja, która zawierać będzie tylko jedno ze wspomnianych alternatywnych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (200 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 złotych) oraz opłata od udzielonych pełnomocnictw i substytucji (51 złotych).