II SA/Po 776/19

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z [...] kwietnia 2019 r. D. C. (dalej: skarżący) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego we [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie czynności nadzorczych, które wykonywał Dyrektor ZK [...] w stosunku do kantyny prowadzonej przez [...] w ZK [...] oraz wskazanie wszystkich dat tych czynności. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) Dyrektor Zakładu Karnego we [...] udzielił wnioskodawcy żądnej informacji wskazując, że punkt sprzedaży artykułów spożywczych i przemysłowych na terenie Zakładu Karnego we [...] jest prowadzony przez [...] z siedzibą we [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy ww. podmiotami. Na gruncie takich umów nie występuje co do zasady podległość jednej strony wobec drugiej oraz kompetencje nadzorcze w rozumieniu administracyjnym. Dyrektor posiada określone w umowie uprawnienia do kontrolowania sposobu wykonywania umowy przez ww. przedsiębiorstwo, a czynności w tym zakresie dokonywane były w dniach: [...].11.2015 r., [...].03.2016 r., [...].06.2016 r., [...].09.2016 r., [...].12.2016 r., [...].03.2017 r., [...].06.2017 r., [...].09.2017 r., [...].12.2017 r., [...].03.2018 r., [...].06.2018 r., [...].09.2018 r., [...].12.2018 r. oraz [...].03.2019 r. Skarżący, pismem z dnia [...] maja 2019 r., wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej "skargę" na "decyzję" Dyrektora Zakładu Karnego we [...] z [...] maja 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, orzekł o niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że przedmiotowa sprawa nie została załatwiona przez Dyrektora Zakładu Karnego we [...] poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałaby skarżącemu odwołanie w trybie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zdaniem skarżącego Dyrektor Zakładu Karnego we [...] w swoim pismem z [...] maja 2019 r. nie udzielił skarżącemu informacji zgodnej ze złożonym wnioskiem, dlatego też otrzymane pismo potraktował jako odmowę udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik, w złożonych pismach procesowych wskazał, że w ocenie skarżącego, udzielone mu informacje nie wyczerpały jego żądania i nie stanowią pełnej odpowiedzi na wszystkie sprawy objęte jego wnioskiem. W szczególności, organ nie przedstawił dokładnej informacji na czym konkretnie polegały podjęte przez niego czynności kontrolne w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] marca 2019 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zasadne jest zatem twierdzenie, iż organ I instancji, który nie udzielił skarżącemu informacji o rodzaju podjętych czynności kontrolnych wobec kantyny pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt I k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w tych okolicznościach faktycznych pismo skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. należy uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., którego wniesienie dało następnie skarżącemu uprawnienie do wniesienia do tutejszego Sądu skargi na bezczynność organu I instancji. Skarżący ww. pismo zatytułował "skarga", co w okolicznościach niniejszej sprawy pozwala uznać je za ponaglenie, które winno być rozpoznane w trybie art. 37 k.p.a. W konsekwencji, organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest przepisów art. 37 § 5-8 k.p.a., a także art. 7 i 8 ust. 1 k.p.a. i przepisów prawa materialnego, to jest przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia [...] września 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia [...] maja 2019 r. Dyrektora Zakładu Karnego we [...] w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 – dalej w skrócie: "K.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2394/15 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuj jedynie od decyzji administracyjnej. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") w art. 16 przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony jest warunek przedmiotowy - informacja ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji lub gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Ponadto zauważyć należy, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy wnioskodawca uznaje, iż udostępnienie jej informacji publicznej nie nastąpiło zgodnie z wnioskiem (nie udzielono informacji w pełnym, żądanym zakresie lub podmiot zobowiązany uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej) to może domagać się sądowej ochrony w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia jej żądanej informacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 4288/18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawie stwierdzić należy, że w piśmie z [...] maja 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego we [...] udzielił informacji publicznej żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia tej informacji w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem treść, dla której przepisy u.d.i.p. nie przewidywały formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej prawidłowo uznał, iż odwołanie od powyższego pisma Dyrektora Zakładu Karnego we [...] jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a. Podnoszone przez pełnomocnika skarżącego zarzuty dotyczące udostępnienia informacji publicznej w niepełnym zakresie mogą ewentualnie podlegać ocenie przez sąd administracyjny w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu (tj. Dyrektora Zakładu Karnego we [...]) w udostępnieniu informacji publicznej, co jednak wykracza po za granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola postanowienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] lipca 2019 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że skarga, którą skarżący zainicjował przedmiotowe postępowanie, w sposób wyraźny zwrócona była przeciwko postanowieniu Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2019 r. o niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. Zakresem badania przez Sąd administracyjny objęta jest więc legalność tego rozstrzygnięcia. W postępowaniu zainicjowanym skargą na postanowienie, Sąd nie może rozstrzygać co do bezczynności czy też przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu. Sąd rozstrzyga bowiem jedynie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a