II SA/Kr 1497/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczona odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. [...] orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterach składającego się z 2 lub 3 części naziemnych z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi wraz z układem placów i dróg wewnętrznych w tym drogi pożarowej dla budynków na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz z przebudową i rozbudową infrastruktury technicznej oraz budową zjazdu na działce nr [...] obr. j.w. (pas drogowy, ul. [...]) w K." do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa zarzucając nieprawidłowe ustalenie obszaru objętego Planem Generalnym dla Lotniska [...], co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że działka nr [...] jest w granicach planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 października 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018, poz. 1945 ze zmianami) jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1183 ze zm.) dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. Obszar, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja tj. działki [...] i [...] na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja są objęte Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2016-2036 który został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i uzgodniony z Ministrem Inwestycji i Rozwoju oraz Ministrem Obrony Narodowej a następnie zatwierdzenia planu dokonał Minister Infrastruktury, który zatwierdził ostatecznie plan [...] lotniska w dn. 26 listopada 2018 r. Powyższe okoliczności zatwierdzenia planu generalnego jak i granic obszaru Planu Generalnego Lotniska [...] Kolegium potwierdziło jeszcze, zwracając się o stosowne informacje do Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Lotnictwa, do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, UMK Wydział Architektury i Urbanistyki oraz Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] sp. z o.o. Mianowicie Minister Infrastruktury, a więc organ, który dokonał zatwierdzenia Planu generalnego, w piśmie z 27 maja 2019r. [...] potwierdził fakt zatwierdzenia przedmiotowego Planu jak i wskazał, iż powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu. Kolegium pozyskało również od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] sp. z o.o potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapę (dostępna w siedzibie SKO w K.) z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej która to mapa zgodnie z informacją Ministerstwa Infrastruktury została opublikowana także pod adresem: [...]/. Jak wyjaśniła przy tym Spółka Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] sp. z o.o (pismo z 7 czerwca 2019r., [...]) wyłącznie przesłana mapa jest jedynym elementem planu Generalnego obrazującym obszar, dla którego sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne, część tekstowa nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co potwierdziło również Ministerstwo Infrastruktury. Dane dotyczące obszaru powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej - lotnisko [...] wyznaczające granice planu generalnego lotniska K./B. na lata 2016-2036 zostały opublikowane również na portalach Miejskiego Sytemu Informacji Przestrzennej (dalej "MSIP") przez pracowników Wydziału Geodezji UMK (ref.GD-03 ds. MSIP) na podstawie powierzchni ograniczających przekazanych gminie przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] sp. z o.o w formacie shapefile (.shp) co pozwoliło na ustalenie ich granic (pismo WAiU UMK z 30 maja 2019r.). Powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowiące maksymalne granice planu oznaczone są na planie zgodnie z legendą przedmiotowego Planu liniami w kolorze niebieskim. W związku z podnoszonymi w zażaleniu zarzutami Kolegium zwróciło się do organu l instancji o udokumentowanie, ze teren inwestycji w istocie znajduje się w granicach Generalnego Planu Lotniska [...] i w związku z tym postępowanie w przedmiocie zamierzenia inwestycyjnego ulega zawieszeniu. Materiał dowodowy został uzupełniony w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r., w którym wskazano, że na załączonej mapie stanowiącej załącznik graficzny do planu generalnego "Plan Generalny Lotniska [...]" - powierzchnie ograniczające zaznaczono teren inwestycji. Z dokumentu tego wynika, że przedmiotowa działka bezsprzecznie znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających tego planu. Pismem z dnia 11 września 2019 r. Kolegium poinformowało strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie poinformowało, że zgodnie z art. 49a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie strony zostaną poinformowane w formie publicznego obwieszczenia w siedzibie tut. Kolegium oraz przez udostępnienie rozstrzygnięcia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach organu l i II instancji. Bezsprzecznie zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru Planu Generalnego Lotniska [...]. Wobec powyższego zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zgodne z prawem. Kolegium zwróciło też uwagę, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie mają możliwości działania uznaniowego z uwagi na wiążący charakter przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Kolegium nie miało możliwości uwzględnienia argumentów podniesionych w zażaleniu, chociaż rozumie w pełni stanowisko wyrażone w zażaleniu. Wskazano również, że obowiązek zawieszenia postępowania "do czasu uchwalenia planu" jest terminem ustawowym, a zatem Kolegium, będąc związane przepisami prawa, nie ma możliwości jego zakwestionowania. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 113 k.p.a. sprostowało oczywistą omyłkę w powyższym postanowieniu w ten sposób, że w miejscu słów "działki [...] i [...] na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja" powinno być "działka [...], na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja Opisane wyżej postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] spółka z ograniczona odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K.. Zaskarżonemu postanowienia zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze oraz w zw. z § 7 Uchwały Nr [...] sejmiku województwa małopolskiego z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...], zarządzanego przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] Sp. zo.o., poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru objętego Planem Generalnym dla Lotniska [...], co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż działka nr [...] położona w obrębie [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się w jego granicach, co z kolei stało się podstawą do wydania zaskarżonego niniejszym zażaleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, 2. art. 55 ust. 5 i 6 w zw. z art. 2 pkt 4) ustawy Prawo lotnicze poprzez pominięcie i w konsekwencji brak uwzględnienia okoliczności, iż plan generalny lotniska obejmuje jedynie obszar lotniska w rozumieniu art. 2 pkt 4 Prawa lotniczego i teren do niego przyległy wskutek czego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia aby objęta postępowaniem działka nr [...], która zgodnie z Uchwałą Nr [...] Sejmiku województwa [...] z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...], zarządzanego przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] Sp. z o.o., znajduje się poza strefą ograniczonego użytkowania utworzoną dla tego lotniska - mogła być objęta zakresem obszaru objętego Planem Generalnym dla Lotniska [...], 3. art. 3 pkt 20) ustawy Prawo budowlane w zw. z § 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku województwa [...] z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...], zarządzanego przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] Sp. z o.o., poprzez pominięcie i brak uwzględnienia okoliczności, iż objęta niniejszym postępowaniem działka nr [...], obr[...], położona jest poza wyznaczonymi w treści Załącznika nr l do ww. Uchwały strefami ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] i jako taka położona jest także poza strefą oddziaływania lotniska w rozumieniu art. 3 pkt 20) ustawy Prawo budowlane, 4. art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji nieuzasadnione pozbawienie skarżącego wskutek zawieszenia niniejszego postępowania i braku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr[...] pomimo, iż nieruchomość ta na podstawie Uchwały Nr [...] Sejmiku województwa [...] z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...], zarządzanego przez Międzynarodowy Port Lotniczy im[...] Sp. z o.o., położona jest poza wyznaczonymi w treści Załącznika nr l do ww. Uchwały strefami ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj.: 1. art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający uczestnikom uzyskiwanie informacji na temat bieżących okoliczności mających wpływ na kształtowanie ich praw i obowiązków, oraz wydanie postanowienia wbrew zasadzie wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. 2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) utrzymanie w mocy postanowienia organu l instancji, mimo braku dostatecznego wyjaśnienia zakresu terenów objętych Planem Generalnym, w którym wprowadzone zostały ograniczenia w możliwości zabudowy. b) brak dostatecznego wyjaśnienia zakresu nieruchomości objętej wnioskiem - w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie dotyczy działek [...] i [...] podczas gdy inwestor wskazywał, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje działkę [...] obr[...] - w związku z czym brak jest możliwości weryfikacji w odniesieniu do której działki organ II instancji prowadził postępowanie wyjaśniające opisane w uzasadnieniu postanowienia. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] obr. [...] znajduje się na terenie objętym Planem Generalnym dla Lotniska K. , co obligowało je do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten ma zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Takim z kolei przepisem szczególnym, jak prawidłowo wskazywały organy obu instancji, jest art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe. Zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że przedmiotowa nieruchomość tj. działka nr [...] obr. [...] nie znajduje się na terenie objętym Planem Generalnym Lotniska [...]. Skarżący wywodzi, że "brak jest potwierdzonego w urzędowy sposób dokumentu wyznaczającego dokładny zasięg obszarów oddziaływania lotniska [...]", a zatem ewentualne zawieszenie postępowania powinno dotyczyć tylko terenów objętych uchwałą Nr [...] sejmiku województwa [...] z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...]. Argumenty te nie mogą odnieść skutku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu wskazało, na podstawie jakich dokumentów ustaliło przebieg granic Planu Generalnego, a ich wiarygodność nie budzi wątpliwości Sądu. Również organ I instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ I instancji przesłał do akt sprawy mapy stanowiącej załącznik graficzny Planu Generalnego i wyznaczającej jego granice z oznaczeniem terenu inwestycji (k. 819 – 822 akt administracyjnych). Sąd z urzędu zbadał także w miejskim systemie informacji przestrzennej (MSIP), położenie działki inwestycyjnej na tle planu generalnego lotniska [...], z którego wynika, że działka ta, jak i zresztą cała ulica [...], znajduje się w granicach obszaru Planu. [...]). Nie ulega wątpliwości – wbrew zarzutom skargi - że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu, a co za tym idzie, również granice terenów, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Skoro działka nr [...] obr. [...] mieści się w tych granicach, to zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu było obowiązkowe. Zupełnie czym innym jest obszar ograniczonego użytkowania, o którym pisze strona skarżąca. Jest on ustanawiany na podstawie działu IX rozdziału 3 (art. 135 – 136) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.). Tworzy się go dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. Jego utworzenie i funkcjonowanie podlega regulacjom ustawy Prawo ochrony środowiska i to właśnie ochrona środowiska jest głównym celem i wyznacznikiem funkcjonowania tego rodzaju obszarów. Natomiast plan generalny lotniska tworzy się na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze, które regulują stosunki prawne z zakresu lotnictwa cywilnego (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Celem stworzenia planu generalnego lotniska nie jest ochrona środowiska, lecz zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania i rozwoju lotniska. Taki też cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu obowiązku uchwalenia, względnie dostosowania do wymagań planu generalnego uchwalonych już wcześniej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z tych samych przyczyn nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który określa obszar oddziaływania inwestycji na potrzeby postępowania regulowanego ustawą Prawo budowlane. Przepis ten ma zupełnie inny cel i chroni inne wartości niż art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze. Skutek w postaci zawieszenia toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy następuje już ze względu na samo wejście w życie planu generalnego lotniska, niezależnie od ewentualnego podjęcia kroków prawnych i czynności faktycznych zmierzających do realizacji inwestycji objętych planem generalnym, natomiast art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 55 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze plan generalny określa obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych. W świetle jednoznacznego brzmienia tego przepisu należy przyjąć, że ani Sąd, ani żaden organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego określania granic planu generalnego, ani też do dowolnego interpretowania zapisów planu generalnego w tym zakresie. Bezzasadne są także podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma charakter bezwzględny, nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora. Stanowczy zakaz kontynuowania tego rodzaju postępowań z woli ustawodawcy dotyczy każdej inwestycji położonej w granicach planu generalnego i wobec jednoznacznego brzmienia powołanych wcześniej przepisów nie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności czy nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich. W kwestii niewyjaśnienia, jakiej nieruchomości dotyczy postępowanie – oczywista omyłka pisarska polegająca na wskazaniu działek nr [...] i [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została sprostowana postanowieniem SKO z 4 grudnia 2019 r. W kwestii zaś informowania stron postępowania – trzeba przypomnieć, że Kolegium pismem z dnia 11 września 2019 r. poinformowało strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie poinformowało, że zgodnie z art. 49a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie strony zostaną poinformowane w formie publicznego obwieszczenia w siedzibie Kolegium oraz przez udostępnienie rozstrzygnięcia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach organu l i II instancji. Strona skarżąca z możliwości zapoznania się z aktami skorzystała oraz złożyła pismo z dnia 24 września 2019 r., przedstawiając swoje stanowisko w kwestii zawieszenia postępowania. W świetle powyższego, wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.