II SA/Gd 483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. B. i J. B. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 23 maja 2019 r., nr [..], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z 30 października 2018 r., nr [..], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 października 2018 r. Prezydent Miasta udzielił inwestorowi, A., pozwolenia na rozbiórkę pomieszczeń podziemnych, instalacji elektrycznej i utwardzeń terenu na dz. nr [...] obręb nr [..] w rejonie [..] w G., nakładając jednocześnie obowiązki spełnienia szczególnych warunków prowadzenia robót, które zapewnią poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. i J. B., zarzucając naruszenie przepisów art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., a także art. 144 i art. 147 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako k.c., wskazując, że planowane roboty rozbiórkowe, które maja być prowadzone niemalże na granicy z działką odwołujących mogą negatywnie wpłynąć na stan ich działki i posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Jak wskazali, są narażeni na immisje przekraczające przeciętną miarę (hałas, wstrząsy, pylenie), zaś same roboty naruszą zakaz prowadzenia robót ziemnych grożących nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia, nawet w odległej przyszłości. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z 23 maja 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że środek zaskarżenia został złożony przez osoby, które w niniejszym postępowaniu nie posiadają przymiotu strony. W uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przypadku rozbiórki określenie stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako P.b., jest wręcz niemożliwe. Nie da się bowiem określić obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który w wyniku pozwolenia na rozbiórkę ma zostać usunięty z terenu nieruchomości. W związku z tym art. 28 ust. 2 P.b. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, a ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania powinno nastąpić zgodnie z art. 28 k.p.a., tj. status strony winny posiadać te podmioty, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Jak wskazał organ, istotą tego interesu jest zaś związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak rozumianego interesu należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego interesu poprzez konkretnymi przepisami prawa. Z taką sytuacją, w ocenie organu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, rozbiórce podlegać mają pomieszczenia podziemne, które położone są, licząc od najbliżej wysuniętego punktu od granicy działki nr [...] – w odległości około 25 m. Z kolei odległość pomieszczeń podziemnych podlegających rozbiórce do budynków znajdujących się na działce nr [..] wynosi ponad 30 m. Jak wynika z opinii technicznej dotyczącej aktualnego stanu technicznego załączonej do projektu rozbiórki, wymiary pomieszczeń podlegających rozbiórce w powiązaniu z odległością do działki odwołujących nie wskazują, by rozbiórka mogła oddziaływać bezpośrednio na nieruchomość skarżących. Z opinii technicznej nie wynika także, aby istniało zagrożenie, o którym mowa w art. 147 k.c., tj. utraty oparcia dla nieruchomości odwołujących się. Odnosząc się do kwestii immisji organ stwierdził, że z natury rzeczy inwestycje budowlane, a także rozbiórka obiektów, powodują powstawanie hałasu i innych uciążliwości w trakcie prac budowlanych, jednakże jest to stan przejściowy ograniczony jedynie do czasu rozbiórki budowli. Przepisy prawa chronią przed nadmiernym hałasem powodowanym przez finalny obiekt, czyli obiekt użytkowany, a nie przed hałasem powodowanym przez rozbiórkę tego obiektu. Reasumując, Wojewoda uznał, że odwołujący się posiadają jedynie interes faktyczny, co jest niewystarczające, aby można było uznać ich za stronę postępowania. To zaś oznacza, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony, co uniemożliwia jego rozpoznanie przez organ drugiej instancji. W tej sytuacji konieczne jest umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że budynek skarżących jest położony w takiej odległości od obiektu podlegającego rozbiórce, która nie pozwala na bezpośrednie oddziaływanie na ich nieruchomość i pominięcie, że budynek znajdujący się na działce skarżących jest zabudową o specyficznej konstrukcji, jest to tzw. domek fiński. Zdaniem skarżących organ odwoławczy pominął podnoszone przez nich w odwołaniu okoliczności. Skarżący zarzucili tez naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie rozbiórki obiektu, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że istniała ku temu przesłanka, tj. bezpodstawne pozbawienie skarżących udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając to na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - wydruku ze strony internetowej [...] i [...], w których został przedstawiony historyczny charakter domków fińskich, a także w wyciągu z załącznika nr 2 do Uchwały Rady Miasta z 29 czerwca 2017 r. nr XLI/1121/17 w zakresie dotyczącym uwag mieszkańców odnoszących się do zabudowy domków fińskich we W. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że położenie należącej do nich działki w sposób jednoznaczny wskazuje, że rozpoczęcie przez inwestora prac rozbiórkowych może mieć bezpośredni wpływ na stan działek sąsiadujących, w tym działkę skarżących. Przeprowadzenie tych prac może doprowadzić do uszkodzenia nieruchomości, naruszenia w sposób powodujący szkodę na działce skarżących, a także utratę oparcia w rozumieniu art. 147 k.c. W tym wypadku chodzi o istnienie choćby potencjalnego niebezpieczeństwa niepowetowanej szkody. Na takie potencjalne niebezpieczeństwo wskazuje natomiast konieczność przeprowadzenia prac rozbiórkowych wymagających użycia ciężkiego sprzętu oraz znacznego ingerowania w powierzchnię działki inwestycyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie jest zatem potrzebna pewność utraty oparcia przez nieruchomość w wyniku robót ziemnych, a przy ocenie siły oparcia należy brać pod uwagę nie tylko sam grunt, lecz także i jego części składowe. Tymczasem organ nie dokonał żadnych czynności mających na celu rzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy, jak chociażby zbadanie stanu technicznego budynku skarżących oraz wzięcie pod uwagę specyfiki tego budynku, a także nie dokonał realnej oceny położenia budynku skarżących względem nieruchomości inwestycyjnej. Natomiast historyczny budynek zlokalizowany na działce skarżących, wybudowany w roku 1948, stanowiący ich miejsce zamieszkania, jest specyficznej konstrukcji, narażonej na wszelkie czynniki mogące wpływać na jej stabilność. Konieczność użycia przez inwestora ciężkiego sprzętu wiąże się więc z dużym zagrożeniem dla tej zabudowy tym bardziej, że już w chwili obecnej wskutek innych prowadzonych przez inwestora prac w okolicy, w budynku skarżących doszło do licznych uszkodzeń, takich jak pęknięcia ścian. Skarżący zwrócili też uwagę, że organy miały świadomość istnienia na działce skarżących zabudowy historycznej i możliwości wystąpienia niebezpieczeństwa oraz uszkodzenia tej zabudowy, na co wskazują uwagi zgłoszone przez mieszkańców w toku prac planistycznych nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla W. D. W konsekwencji, brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego i uwzględnienia ww. okoliczności doprowadził do błędnego uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym rozbiórki na sąsiedniej nieruchomości. Natomiast umorzenie postępowania nie jest zasadne na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołania nie jest stroną, ponieważ nie ma interesu prawnego, w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Skarżący wskazali też, że skutki wywołane czynnikami takimi jak wstrząsy czy pylenie nie mają charakteru przejściowego, jak twierdzi organ, lecz są one długotrwałe i często ciężkie do usunięcia. Są to więc tzw. immisje pośrednie. Ponadto organ zdaje się być niekonsekwentny, gdyż najpierw stwierdza, że generowanie hałasu, wstrząsów i pylenia jest stanem przejściowym podczas rozbiórki, a więc przyznaje, że taki stan występuje, a następnie wskazuje, że hałas generowany przez rozbiórkę nie podlega ochronie prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. A. wniosła odpowiedź na skargę w piśmie z 12 września 2019 r., domagając się oddalenia skargi i podzielając argumentację Wojewody, wyrażona w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę pomieszczeń podziemnych, instalacji elektrycznej i utwardzeń terenu na działce nr [..] obr. Nr [..] w rejonie A. Organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że działka skarżących o nr [..], obr. [..] w G., znajdująca się w odległości około 25 m od pomieszczeń podziemnych podlegających rozbiórce, znajduje się na tyle daleko, że rozbiórka ta nie może oddziaływać bezpośrednio na ich nieruchomość, co jednocześnie przesądza o braku ich interesu prawnego w niniejszym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, lecz wyłącznie o interesie faktycznym. Ze stanowiskiem organu nie zgodzili się skarżący, co oznacza, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy przysługuje im status stron w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności rozważyć należy, jaki przepis prawa daje podstawę prawną do ustalenia kręgu stron postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego. W tym zakresie sąd orzekający w niniejszym składzie podziela orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., II OSK3099/17, www.nsa.gov.pl), z którego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego art. 28 ust. 2 P.b. nie ma zastosowania. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprawdzie reguły wykładni logiczno - językowej mogą prowadzić do wniosku, że powołany przepis stosuje się także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 P.b. pozwolenie na budowę to także decyzja administracyjna zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, zaś stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. rozbiórka obiektu budowlanego to też roboty budowlane. W związku z tym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jednakże wykładni przepisów prawa powinno się dokonywać z uwzględnieniem zarówno reguł wykładni logiczno - językowej, jak i reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Mając to na uwadze stwierdzić należy, co również znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 28 ust. 2 P.b. nie ma zastosowanie do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z funkcją tego przepisu. Wynika z niego bowiem, że ma on na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Taki sens przepisu jest jasny w świetle tego, że ustawodawca odwołuje się w nim do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 P.b. W związku z tym, w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć, jak zauważył organ odwoławczy, nie byłoby możliwe. Nie da się bowiem określić obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który w wyniku pozwolenia na rozbiórkę ma zostać usunięty z terenu określonej nieruchomości. W tej sytuacji, ustalenie kręgu stron postepowania rozbiórkowego następuje na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności działki nr [..] zabudowanej tzw. fińskim domkiem, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym będzie realizowana rozbiórka, a jednocześnie – w odległości około 30 m od terenu, na którym znajdują się podziemne obiekty, podlegające usunięciu. Jednocześnie, zauważyć należy, że charakterystyka zabudowań, znajdujących się m. in. na działce skarżących jako tzw. domków fińskich nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie. Powyższa okoliczność zatem nie wymagała dodatkowego postępowania dowodowego, niezależnie od tego, że dołączone do skargi zdjęcia i wydruki stron internetowych nie stanowią dokumentu w rozumieniu przepisów prawa. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, gdyż opartym na określonym przepisie prawa powszechnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes ten pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Jednocześnie, istotne dla oceny interesu prawnego, przy jej dokonywaniu w zakresie tego, czy podmiot jest stroną postępowania nie jest to, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13, LEX nr 1779352). Skarżący, jako prawną podstawę swojego interesu wskazali art. 144 k.c. oraz art. 147 k.c., jako pochodne przysługującego im prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją. W ocenie sądu, zakres prac rozbiórkowych, opisany w Opinii technicznej z projektem rozbiórki, a także jej zasięg – odzwierciedlony w projekcie zagospodarowania terenu rozbiórki – jednoznacznie wskazuje, że skarżącym przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu rozbiórkowym, oparty na powołanych przez nich w skardze normach kodeksu cywilnego. Z projektu zagospodarowania terenu rozbiórki, będącego elementem Opinii technicznej wynika, że pomieszczenia podziemne znajdują się w dwóch miejscach, przy czym jedno z nich jest niemal w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących. Z Opinii technicznej, na która powołuje się organ odwoławczy wynika wprawdzie, że nie istnieje zagrożenie, o którym mowa w art. 147 k.c. dla działki skarżących. Niemniej jednak w ocenie sądu, właśnie sam fakt, że opinia powyższa zawiera analizę tego zagrożenia w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących, przesądza o ich interesie prawnym w niniejszym postępowaniu. Wskazuje bowiem na fakt, że projektant rozważał okoliczności, o których mowa w art. 147 k.c., a więc zagrożenie ze strony prowadzonych robót rozbiórkowych w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich związane z utrata oparcia. Jak zaś wskazano powyżej, dla przyznania statusu strony postępowania nie trzeba wykazać naruszenia interesu prawny podmiotu, a jedynie jego istnienie. Sama potencjalna możliwość utraty oparcia budynku znajdującego się na działce skarżących, związana z konstrukcją domków fińskich, przesądza o istnieniu ich interesu prawnego, bowiem znajduje potwierdzenie w treści normy prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 147 k.c. Podobnie, nie można wykluczyć zakłóceń w zakresie korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym rozbiórką ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), tj. z zapylenia, emisji hałasu, czy magazynowania odpadów. W konsekwencji, zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, że prace rozbiórkowe zaplanowane na działce nr [..] w G., sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżących, uzasadniają stanowisko, że w celu ochrony przysługującego im prawa własności, a także uprawnień pochodnych do tego prawa, a wynikających z tzw. prawa sąsiedzkiego oraz art. 147 k.c., powinni oni brać udział w tym postepowaniu w charakterze strony ze względu na ich uzasadniony interes prawny. Sąd tym samym nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że interes ten ma wyłącznie znamiona interesu faktycznego. W aspekcie powyższego, w niniejszej sprawie skarżący powinni być uznani za strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co organy administracji wezmą pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając je od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie w wysokości 1477 zł, uwzględniając koszty uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie dwukrotnej stawki podstawowej (2 x 480 zł) i opłaty od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł. Zgodnie z § 15 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Zdaniem sądu, uwzględniając specyfikę cytowanego przepisu z punktu widzenia spraw sądowoadministracyjnych uznać należało, że sporządzona w niniejszej sprawie skarga, zawierająca zarzuty w całości uwzględnione przez sąd, połączona z aktywnym na każdym etapie postępowania sądowego udziałem pełnomocnika skarżących, w tym na rozprawie, uzasadnia przyznanie opłaty w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, tj. w kwocie odpowiadającej dwukrotności tej stawki. Z tych względów w punkcie drugim wyroku o kosztach postępowania orzeczono jak w sentencji.