II OSK 2107/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 462/19 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 462/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2018 r. P.L. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. W. w G., zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] Ch.[...]. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta G. zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji uznał, że pomimo wezwania projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ch.[...] w G., rejon ul. S. i W., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z [...] czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 13 września 2005 r. Nr 86, poz. 1741), w zakresie obsługi komunikacyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Inwestora Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że objęta wnioskiem działka nr [...], znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], w strefie dopuszczalnej lokalizacji usług - [...]. W treści uchwały, w karcie terenu obejmującej obszar planowanej inwestycji, zawarto ustalenia szczegółowe, w tym w pkt 9 - zasady obsługi infrastrukturą. Dojazd do wskazanej przez inwestora nieruchomości powinien zostać zapewniony zgodnie z tymi ustaleniami, tj. "dojazd od ulicy [...],[...],[...],[...],[...],[...]; dopuszcza się obsługę komunikacyjną od ulicy [...] poprzez istniejący wydzielony dojazd; dopuszcza się wjazd od ulicy [...] na działkę nr [...]." Tymczasem teren inwestycji graniczy jedynie z ulicą stanowiącą teren [...] ulica zbiorcza 2x2, (tzw. ul. N. [...]). W planie jednak nie została przewidziana możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki z drogi [...], zatem nie można domniemywać, że możliwość taka została dopuszczona. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Inwestor zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., zwanej dalej "p.b."), poprzez błędną interpretację przepisów planu miejscowego i uznanie, że nie przewidują one możliwości obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z ulicy W., co doprowadziło do błędnego uznania, że przedłożony projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ dopuścić się miał naruszenia art. 35 ust. 4 p.b. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie okoliczności udzielonego zezwolenia na lokalizację zjazdu oraz brak przywołania w motywach rozstrzygnięcia konkretnych przepisów planu, z których wynika domniemana sprzeczność zamierzenia inwestora z ustaleniami tego planu i wyjaśnienia, dlaczego organ wywodzi z nich konkretne i istotne ograniczenie uprawnień właścicielskich inwestora, a także art. 136 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie nowych wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn akt II SA/Gd 462/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że teren na którym miała być zrealizowana inwestycja objęty jest ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta G. z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. [...] w G., rejon ul. S. i W. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 13 września 2005 r., Nr 86, poz. 1741). Działka skarżącego o nr [...], obręb [...] C[...], która w okresie uchwalania planu była oznaczona numerem [...], znajduje się w obszarze oznaczonym w planie jako [...]- "Zabudowa jednorodzinna wolnostojąca", gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych lub usługowo-mieszkalnych, w strefie wskazanej na rysunku planu - strefie dopuszczonej lokalizacji usług – [...]. W odniesieniu do zasad obsługi infrastrukturą powyższej jednostki planistycznej, w pkt. 9 lit. a) karty terenu[...] w treści uchwały wskazuje się: "drogi - dojazd od ulicy [...],[...],[...],[...]; dopuszcza się obsługę komunikacyjną od ulicy [...] poprzez istniejący wydzielony dojazd; dopuszcza się wyjazd od ulicy [...] na działkę nr [...]". W ocenie Sądu, wykładnia cytowanych przepisów planu miejscowego dokonana przez organy administracji była prawidłowa. Ulice [...],[...],[...],[...] mają zapewnić obsługę komunikacyjną m.i.n. działki skarżącego. W odniesieniu do ulicy [...] (ul. W.), która została przez inwestora wskazana w projekcie zagospodarowania terenu jako stanowiąca dojazd do działki, z planu miejscowego wynika, że "dopuszcza się wyjazd od ulicy [...] na działkę nr [...]". W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że tylko w odniesieniu do działki wprost wymienionej w planie (nr [...]) przewidziano wyjazd z ulicy [...]. Postanowienia planu w tym zakresie są jasne i czytelne. Jasno wynika z nich jakimi drogami dostępność ta ma zostać zapewniona co do zasady ([...], [...], [...], [...]). Jasne też są "dopuszczenia", traktowane jako wyjątki od zasady. W odniesieniu do ulicy [...], przewidziano możliwość bezpośredniej komunikacji wyłącznie dla jednej działki, wprost wymienionej w planie i nie jest to działka skarżącego. Działka skarżącego nr [...] jest położona bezpośrednio przy ulicy [...]. Nie ma ona bezpośredniego dostępu do żadnej z ulic, wskazanych w planie jako przeznaczone do obsługi komunikacyjnej. Najprostszy dostęp natomiast ma z drogą [...], przy wykorzystaniu drogi wewnętrznej stanowiącej część działki nr [...]. Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że dołączone do skargi pismo z [...] kwietnia 2019 r. w którym Prezydent Miasta wyraża zupełnie odmienny pogląd nie umacnia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, nie mniej jednak stanowi ono wyłącznie pogląd organu i jego stanowisko w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma ono charakteru wiążącego w niniejszej sprawie administracyjnej i nie może ostatecznie przesądzić o kierunku rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., trafnie wywiódł za organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie można było przyjąć, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z planem miejscowym w zakresie obsługi komunikacyjnej. Inwestor nie wypełnił w całości nałożonego na niego obowiązku, w tym nie doprowadził do zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem miejscowym, a mając na uwadze brak spełnienia powyższego wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., organ I instancji prawidłowo odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem inwestora. W skardze kasacyjnej P.L. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z § 12 ust 2 Karty Terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], numer terenu [...], pkt 9 lit. a uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. [...] w G., rejon ulic S. i W. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 13.09.2005, Nr 86, poz. 1741) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść tego przepisu wprowadza zakaz realizacji zjazdu z drogi oznaczanej symbolem [...] na działkę skarżącego o numerze [...] (w dacie uchwalania planu działa nr [...]) oraz że zakaz ten odnosi się zarówno do drogi [...] (określanej jako ul. N. – W.) ale także do istniejącej drogi W. ([...]), co skutkowało błędnym uznaniem, że wskazane w skardze naruszenie prawa materialnego nie zachodzi, a wydana w niniejszej sprawie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w planie miejscowym przewidziano zakaz bezpośredniej komunikacji działki skarżącego z ul. W. Z zapisów planu nie wynika nic więcej niż to, że dla obszaru, na którym położona jest działka skarżącego oznaczonego jako teren [...], nie uwzględniono obsługi komunikacyjnej z drogi [...]. Droga oznaczona jako [...] to przyszła ul. N. W., która jak dotąd nawet nie została zbudowana. W karcie terenu [...] dla pasa drogowego ul. N. W. nie wskazano żadnych ograniczeń w zakresie dojazdów do przyległych nieruchomości, ani tym bardziej nie przewidziano zakazu dla ustanawiania zjazdów. Plan w ogóle nie zawiera postanowień odnoszących się do kwestii dojazdu do istniejącej ulicy W. ([...]). Zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 poz. 283 z późń.zm.): "przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy)". Oznacza to, że przepis podstawowy należy redagować zgodnie z zasadami: precyzji tekstu prawnego, komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów, adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy. Przepis podstawowy zredagowany niezgodnie z zasadami precyzji lub komunikatywności jest przepisem niejasnym i może być oceniony jako naruszający zasadę określoności przepisów prawnych. Zgodnie z powyższym, jeżeli zakaz obsługi komunikacyjnej z ul. N. W. rzeczywiście miałby obowiązywać, to zgodnie z powołanymi powyżej zasadami: precyzji tekstu prawnego, jego komunikatywności a także adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy - winien on być wyrażony jasno i wprost, a niewątpliwie w postanowieniach planu takich zapisów brak. Gdy norma ma znajdować zastosowanie we wszystkich określanych przez przepis prawny okolicznościach, w przepisie tym nie określa się okoliczności jej zastosowania. Natomiast gdy norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych, konkretnych okolicznościach, to muszą być one jednoznacznie i wyczerpująco wskazane w konkretnym przepisie prawnym. W treści karty terenu dot. przyszłej ul. N. W. nie przewidziano żadnych ograniczeń w możliwości urządzania zjazdów z tej drogi, a kwestia istniejącej drogi ul. W. w ogóle w planie nie została ujęta. Brak więc jest podstaw by z takich zapisów wywodzić zakaz obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Kwestia możliwości ustanowienia zjazdu została pominięta - a nie uregulowana negatywnie w drodze zakazu. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa, które bezpośrednio wpływa i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem za niedopuszczalną powinna być uznana sytuacja, w której organy mają dowolność interpretowania zakazów bądź nakazów, które nie są w planie wprost wskazane. Dokonując wykładni zapisów planu trzeba mieć na względzie przede wszystkim zasadę ochrony prawa własności i nakaz dokonywania wykładni planów na korzyść właścicieli nieruchomości. Plan miejscowy może stanowić źródło ingerencji w prawo własności, jednak organ gminy nie może czynić tego w sposób dowolny. W znaczeniu konstytucyjnego systemu ochrony własności mamy bowiem do czynienia z wyjątkami od zasady ochrony prawa własności. Zastosowanie w tym zakresie wyjątku powinno znajdować swoje uzasadnienie. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana, to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem, nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek. Uznanie iż z przepisu § 12 ust 2, Karty Terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], numer terenu [...], pkt 9 lit a uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 22 czerwca 2005 r. wynika norma ustalająca zakaz obsługi komunikacyjnej działki skarżącego z ul. N. W. - nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zakaz ten nie został wprost w postanowieniach planu sformułowany. Nie można mówić zatem o jasnej i precyzyjnej regulacji w tym zakresie. Działka sąsiadująca z nieruchomością skarżącego - działka o numerze [...] (dawniej [...]), leżąca w tym samym pasie co działka skarżącego i również przylegająca do ul. W., jako jedyna z działek położnych przy ul. W., ma wprost przewidziany w planie dostęp do przyszłej planowanej ul. N. W.. Wynika to wyłącznie z tego, że na etapie tworzenia planu ówczesny właściciel działki nr [...] wniósł o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. [...] w G. istniejącego wjazdu na teren tej działki. Właściciel ten nie składał jednak żadnego szerzej umotywowanego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Skargę kasacyjną oparto o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku § 12 ust 2 Karty Terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] pkt 9 lit. a uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. [...] w G., rejon ulic S. i W. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika zakaz realizacji zjazdu z drogi oznaczonej symbolem [...] oraz, że zakaz ten odnosi się również do istniejącej drogi [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyłączają możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżącego kasacyjnie z drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Oceny tej nie podzielił skarżący kasacyjnie twierdząc, że zakaz tego typu nie wynika z treści planu. Okoliczność ta stanowiła podstawę do przyjęcia, że przedłożony przez skarżącego kasacyjnie projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Działka nr [...] objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] MN1, w strefie dopuszczalnej lokalizacji usług - [...] W § 12 ust 2 Karty Terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] pkt 9 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] MN1 w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej ustalono: "drogi – dojazd od ulicy: [...],[...],[...],[...],[...], [...]; dopuszcza się obsługę komunikacyjna od ulicy [...] poprzez istniejący wydzielony dojazd; dopuszcza się wjazd od ulicy [...] na działkę nr [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowany przepis planu miejscowego powinien być interpretowany w taki sposób, że obsługa komunikacyjna działek obejmujących jednostki planistyczne ujęte w Karcie Terenu nr [...] zapewniają drogi oznaczone symbolami [...],[...],[...],[...],[...], [...]. Od tej zasady w planie przewidziano dwa wyjątki dopuszczając obsługę komunikacyjna od ulicy [...] poprzez istniejący wydzielony dojazd oraz dopuszczając wjazd od ulicy [...] na działkę nr [...]. Przepisy planu w tym zakresie są jasne i czytelne. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, iż z przepisów planu jednoznacznie wynika jakimi drogami zapewniona ma być obsługa komunikacyjna nieruchomości. W sposób jednoznaczny określono także wyjątki od przyjętych założeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniona taka interpretacja omawianych przepisów, która zakłada, iż brak wyraźnego zakazu obsługi komunikacyjnej działki objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę od ulicy [...] pozwala na skomunikowanie jej w sposób wskazany w projekcie. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym. Uznać zatem należy, że uregulowanie obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, przy jednoczesnym wskazaniu wyjątków od zasad przyjętych w planie, uniemożliwia taką interpretację przepisów planu, która dopuszcza kolejne wyjątki w omawianym zakresie, nie wskazane wprost w planie. Skoro zatem w planie wskazano wyjątki od przyjętych założeń, to gdyby lokalny prawodawca chciał dopuścić kolejne wyjątki, wskazał by to jednoznacznie w planie. W konsekwencji w pełni uzasadniona była ocena Sądu I instancji, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie przyjęły, że projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego przestrzennego. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która w znacznej części odnosi się do kwestii redagowania aktów prawnych i w konsekwencji zmierza do zakwestionowania ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Wyłącznym trybem kontroli uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, art. 94 bądź w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem kwestionowanie konkretnych rozwiązań zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie mogło odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .