II OSK 1207/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 452/19 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 maja 2019 r. nr WI-I.7840.3.260.2018.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 452/19 oddalił skargę w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 maja 2019 r. nr WI-I.7840.3.260.2018.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2018 r. inwestor - [...] S.A. z siedzibą w [...], wystąpił o zmianę w zakresie załącznika graficznego (projektu budowlanego) decyzji z dnia 25 sierpnia 2017 r. udzielającej mu pozwolenia na budowę dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] wraz z usługami, osiedle [...], z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., c.w.u., wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną, drenażem opaskowym, murami oporowymi w [...] ul. [...], dz. nr [...], obręb [...] ". Do wniosku dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego zmiennego oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: "Prawo budowlane"), postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu o następujące elementy: opis do projektu uzupełniony o obliczenia wykazujące spełnienie wymogów obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon ulic [...], [...] i [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]. w zakresie intensywności zabudowy, w związku z powiększeniem powierzchni całkowitej kondygnacji poddasza; zaprojektowanie antresoli w sposób nie przykrywający innych pomieszczeń kondygnacji znajdującej się poniżej. W piśmie z dnia 21 września 2018 r. inwestor wyjaśnił, że zaprojektowano antresole w sposób prawidłowy, niewykraczający poza obrys mieszkań sąsiednich, znajdujących się poniżej, a jedynie części wspólne budynku oraz o powierzchni mniejszej, niż powierzchnia poddasza, z których jest wydzielona. Powierzchnia całkowita kondygnacji poddasza, w wyniku likwidacji ścian działowych na poziomie antresol, nie ulega zmianie, w związku z czym bilanse pozostają również bez zmian. Do przedmiotowego pisma inwestor przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego zmiennego, w którym w części opisowej (pkt 1.4) wskazano, że antresola nie tworzy dodatkowej kondygnacji, jest częścią kondygnacji poddasza, które nie zmieniło swoich gabarytów. Wielkość antresoli nie ma wpływu na wielkość powierzchni całkowitej, a co za tym idzie na intensywność terenu 108. Tym samym wprowadzone w projekcie zmiany nie mają wpływu na wielkość wskaźników wymaganych zarówno w poprzednio obowiązującym planie miejscowym nr [...] z dnia [...] r., jak i obecnie obowiązującym planie nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27 września 2018 r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zmiennego i zmiany decyzji z dnia 25 sierpnia 2017 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Według organu I instancji, na skutek wprowadzonych zmian projektowanych antresol nastąpi przyrost powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych z 4072,61m² do 4147,56m². Przyrost powierzchni użytkowej wiąże się z przyrostem powierzchni całkowitej, a w konsekwencji powiększeniem wskaźnika intensywności zabudowy. Brak wskazania w projekcie budowlanym spełnienia wymogu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...] , rejon ulic [...],[...] i[...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r., w zakresie intensywności zabudowy, obliguje organ do wydania decyzji odmownej w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 13 maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. [...] S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że potrzeba zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wynikała z wprowadzonych przez inwestora modyfikacji w części kondygnacji poddasza przede wszystkim poprzez rezygnację ze strychów nieużytkowych. W konsekwencji doszło do zwiększenia wysokości pokojów poprzez wycięcie stropów nad nimi i otworzenia przestrzeni aż do dachu ukośnego. Zrezygnowano ze stropów nad częścią korytarzy części wspólnych i wykonano nad nimi sufity podwieszane. Powiększono powierzchnie antresol o bezpośrednio przylegającą powierzchnię stropów pośrednich. Zdaniem organów obu instancji, powyższy zabieg projektowy spowodował, że w ten sposób uzyskane antresole nie spełniają wymogów definicji z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej: "Rozporządzeniem") i należy je zakwalifikować do kondygnacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w rozpatrywanej sprawie chodzi o antresole wydzielone z wnętrz pomieszczeń położonych na kondygnacji poddasza a nie z wnętrza jednoprzestrzennej kondygnacji, czyli nie mamy do czynienia z tzw. antresolą pomieszczeń. Aby można było uznać dane pomieszczenie znajdujące się nad stropem pośrednim za antresolę powinno ono stanowić górną część tego pomieszczenia, z którego jest wydzielone, a nie - jak w niniejszej sprawie - górną część innych pomieszczeń. Zatem zaprojektowane antresole wydzielone z poszczególnych pomieszczeń nie powinny przekraczać ich obrysów tzn. powinny znajdować się bezpośrednio nad ich stropem pośrednim. W rozpatrywanej sprawie zabieg projektanta spowodował, że pomieszczenia zaprojektowane jako antresole, które nie powinny wykraczać poza obrysy pomieszczeń, z których zostały wydzielone, w istocie znajdują się również nad stropami innych pomieszczeń, w tym wchodzących w skład części wspólnych, tj. korytarzy, na które w projekcie zamiennym wyraźnie wskazuje projektant. Przy tym bez wpływu na ocenę i skutki prawne takiego zabiegu projektowego pozostaje zapewnienie strony, że powierzchnia stropu antresoli nie wykracza poza obrys mieszkań sąsiednich. Zaprzeczeniem definicji antresol jest już bowiem sytuacja, w której powierzchnia stropu antresoli wykracza poza obrys stropu pomieszczenia znajdującego się pod antresolą, z którego została ona wydzielona. W ocenie Sądu I instancji zarówno projekt zamienny wraz z załącznikiem graficznym, jak i wyjaśnienia inwestora nie pozostawiają wątpliwości, że powierzchnie stropu antresoli wykraczają poza obrys stropu pośredniego oddzielającego antresolę od pomieszczenia, z którego została wydzielona, tj. z pomieszczenia poddasza, co nie odpowiada warunkom zawartym w § 3 pkt 19 rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia m.in. w przypadku budynku A w mieszkaniach nr: [...], a w budynku B w mieszkaniach nr: [...]. Wojewoda prawidłowo zdiagnozował powyższe nieprawidłowości wykazując, że antresole swoim obrysem wykraczają poza obrys pomieszczeń, z których zostały wydzielone w taki sposób, że znajdują się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń, w tym części wspólnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ I instancji w istocie prawidłowo zastosował przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wezwał inwestora do dostosowania przedłożonego projektu zarówno do zgodności z przepisami technicznymi, jak również z wymogami obowiązującego planu miejscowego w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie Sądu, realizacja powyższego wezwania była również niezbędna dla zapewnienia zgodności projektu zamiennego z wymogami obowiązującego planu w zakresie wysokości zabudowy, który przewiduje 15 m i do 4 kondygnacji nadziemnych. Bez znaczenia dla zasadności powyższego wezwania i jego skuteczności prawnej jest przy tym uchybienie organu I instancji polegające na przytoczeniu w postanowieniu z dnia 6 września 2018 r. nieobowiązującego już w tej dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...] i, rejon ulic [...], [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [....] r., zamiast aktualnego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 [...] r. W zakresie wymogu intensywności zabudowy dla kondygnacji naziemnych bowiem wskaźnik ten w obu planach jest identyczny i wynosi 0,9, co powoduje, że pomyłka organu I instancji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, postanowienie organu I instancji pomimo błędu, który się do niego wkradł, formułowało potrzebne i poprawne zobowiązanie w stosunku do inwestora celem zapewnienia zgodności proponowanej zmiany projektowej z planem miejscowym oraz wymogami technicznymi budynków. Organ bowiem konsekwentnie uznając, że zaprojektowane zmiany w obrębie antresol zlokalizowanych nad kondygnacją poddasza, nie odpowiadają definicji antresol z § 3 pkt 19 rozporządzenia, a stanowią kolejną kondygnację budynku, wezwał inwestora do wykazania zgodności wskaźnika intensywności zabudowy z wymogami planu, albowiem całkowita powierzchnia budynku mogła ulec zmianie oraz do przeprojektowania antresol w sposób odpowiadający cechom charakterystycznym tego elementu. Wezwanie organu miało właściwie charakter alternatywny, wychodzący na przeciw planom budowlanym inwestora. W tej sytuacji odpowiedź inwestora, który zaprzeczył powstaniu nowej kondygnacji twierdząc, że dokonano wyłącznie zmian w obrębie antresol niepowodujących zmian w powierzchni całkowitej kondygnacji, prawidłowo potraktowano jako brak usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co uzasadniało zastosowanie przez organ I instancji konsekwencji prawnych określonych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy miał pełne kompetencje do naprawnienia uchybień organu I instancji, które nie dyskwalifikowały podjętych przez niego czynności procesowych, w tym skuteczności prawnej postanowienia z dnia 6 września 2018 r., i wymagały wyłącznie doprecyzowania istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii prawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że: - antresole zaprojektowane przez skarżącego nie spełniają warunków określonych w definicji zawartej w ww. przepisie, tj. warunku znajdowania się nad przedzielającym je stropem pośrednim oraz warunku zachowania powierzchni mniejszej od powierzchni wnętrza, z którego są wydzielone i w konsekwencji wadliwym uznaniem ich za odrębną, czwartą kondygnację, - antresole zaprojektowane przez skarżącego wykraczają poza obrys kondygnacji, z której zostały wydzielone, co prowadzi do ustalenia, że zostały one wydzielane nieprawidłowo i same stanowią odrębną kondygnację oraz - w konsekwencji - do ustalenia, iż wskaźnik intensywności zabudowy, obowiązujący w planie miejscowym, w wyniku powiększenia powierzchni użytkowej budynku o powierzchnię antresol, został przekroczony, podczas gdy tak wydzielone antresole w dalszym ciągu pozostają częścią kondygnacji poddasza (a nie dodatkową, odrębną, czwartą kondygnacją budynku) i nie naruszają przestrzeni mieszkaniowej sąsiednich lokali, przy zachowaniu w projekcie zasady, iż strop pośredni, stanowiący podstawę antresoli nie znajduje się nad mieszkaniem sąsiednim, a zatem projekt spełnia definicję antresoli przewidzianą w ww. przepisie; co doprowadziło do naruszenia 2. art. 145 § 1 pkt 3 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, iż organ I instancji prawidłowo wezwał inwestora do dostosowania przedłożonego projektu, zarówno do zgodności z przepisami technicznymi, jak również z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym intensywności zabudowy i dalej - do wadliwego ustalenia, że wobec rzekomego uchybienia przez inwestora obowiązkowi dostosowania projektu, należało wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy sposób zaprojektowana antresol nie prowadził do naruszenia wskaźnika intensywności zabudowy i nie można ich było uznać za odrębną kondygnację budyń podstawy do nałożenia na Inwestora obowiązku z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - poglądowego rysunku architektonicznego obrazującego różne sposoby projektowania przestrzeni kondygnacji/pomieszczeń z wykorzystaniem antresol, wykonanego przez arch. M. W. (autora projektu, równocześnie członka zarządu [...] SA) - na okoliczność wykazania, iż zaprojektowane w przedmiotowym projekcie, objętym wnioskiem o zatwierdzenie w pozwoleniu na budowę, antresole spełniają warunki określone w przepisie § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 i nie powinny podlegać zakwalifikowaniu jako odrębna kondygnacja, zgodnie z § 3 pkt 16 tego rozporządzenia. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Chybione są podstawy zrzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do przepisów definiujących terminy "antresoli" i "kondygnacji". Przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd I instancji wykładnia tych pojęć jest trafna i prawidłowa. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że analiza rysunków zawartych w projekcie oraz w załączniku graficznym wskazują, że powierzchnia stropu antresoli wykracza poza obrys stropu pośredniego rozdzielającego antresolę od pomieszczenia, z którego została wydzielona tj. pomieszczenia poddasza, tym samym nie spełnia wymogu wynikającego z § 3 pkt 19 Rozporządzenia, że powierzchnia antresoli powinna być mniejsza od powierzchni wnętrza z którego została wydzielona. Akcentowanie w skardze kasacyjnej, że sposób zagospodarowania pomieszczeń znajdujących się pod antresolą nie wpływa na zmianę powierzchni antresoli, w pewnym sensie wprowadza w błąd. Analiza rysunków projektu wskazuje bowiem jednoznacznie, że powierzchnia antresoli jest większa niż powierzchnia pomieszczenia z którego została wydzielona, gdyż obejmuje swoim zasięgiem również inne pomieszczenia znajdujące się na tej kondygnacji. W przypadku antresoli powierzchnia jej wydzielenia w swoim obrysie nie może być większa od powierzchni pomieszczenia z którego jest wydzielona. To jest pierwszy warunek zawarty w definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia. Drugi z kolei, że musi znajdować się nad przedzielającym je stropem pośrednim. Żaden z tych warunków w niniejszej sprawie nie został spełniony, co prawidłowo wywiódł Sąd I instancji. Podkreślić należy, że w definicji antresoli mowa jest o dwóch różnych antresolach tj. antresoli kondygnacji i antresoli pomieszczenia przy czym chodzi wyraźnie o część "tej" kondygnacji oraz część "tego" pomieszczenia. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2792/12: dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl: "Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni". Właśnie to ostatnie zdanie wskazujące na jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą wyprowadzone z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia najlepiej charakteryzuje analizowane pojęcie. Zatem jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i zarazem otwarta na to pomieszczenie. Zachowany musi być zatem wymóg jednoprzestrzenności takiego pomieszczenia. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej danej kondygnacji, a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i jest otwarta na tę przestrzeń, z której została wydzielona. Stąd też sam fakt, że na powierzchni określanej mianem antresoli nie wydzielono pomieszczeń nie jest wystarczający - dla spełnienia powyższej definicji, musi ona być wydzielona z jednego pomieszczenia, na które jest otwarta (lub z kondygnacji, której powierzchnia nie jest przedzielona przegrodami budowlanymi) i mieć powierzchnię mniejszą od powierzchni tego pomieszczenia. Warunki te nie są spełnione w niniejszej sprawie. Powierzchnie określane mianem antresol nie zostały bowiem wydzielone w ramach konkretnych pomieszczeń (np. salonów), ale znajdują się nad całymi powierzchniami mieszkań, do których przynależą. W tym przypadku mamy zatem do czynienia z dwupoziomowymi mieszkaniami, obejmującymi drugą i trzecią kondygnację, Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że "powierzchnia antresoli jest mniejsza niż powierzchnia pomieszczenia, z którego została wydzielona". Pomijając, że nie jest to prawda, należy wskazać, że powierzchnia antresol w mieszkaniach, w każdym przypadku jest mniejsza od powierzchni całkowitej danego lokalu, ale nie ma to o tyle znaczenia, że przestrzeń kondygnacji, z której została wydzielona nie jest przestrzenią otwartą, co powoduje, że znajduje się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń kondygnacji, z której została wydzielona. To stanowisko znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie zostało skutecznie w skardze kasacyjnej podważone. Zasadnie również przyjął Sąd I instancji, że wydzielone pomieszczenia poddasza nad poszczególnymi lokalami w istocie stanowią kolejną kondygnację budynku, co czyni projektowaną inwestycję niezgodną także z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym intensywności zabudowy. Zasadnie także Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wobec niedostosowania przez inwestora przedłożonego projektu do stanu zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniała podstawa do wydania decyzji odmownej w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie zostały naruszone przez Sąd I instancji przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 19 Rozporządzenia oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do wniosku autora skargi kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13). W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16). Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Z tych względów, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.