II OW 138/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 3 października 2019 r. znak DOS-II.7244.9.2019 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego oraz Prezydentem Miasta Białegostoku dotyczącego organu właściwego do zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 3 października 2019 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] listopada 2013 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w procesie odzysku R12. Jako podstawę żądania Marszałek Województwa Podlaskiego wskazał art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). W uzasadnieniu Marszałek Województwa Podlaskiego wyjaśnił, że zawiadomieniem z 25 września 2019 r. Prezydent Miasta Białegostoku przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka) w sprawie zmiany decyzji z [...] listopada 2013 r. Oprócz działalności związanej z przetwarzaniem odpadów Spółka prowadzi również działalność objętą zezwoleniem na zbieranie odpadów na podstawie odrębnej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] kwietnia 2013 r., a ilość zbieranych odpadów w okresie roku przekracza 3000 Mg. Zdaniem Prezydenta Miasta Białegostoku, właściwy w tej sprawie jest Marszałek Województwa Podlaskiego, zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Nie podzielając tego stanowiska Marszałek Województwa Podlaskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazując, że art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie znajduje w tej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on tylko zmiany decyzji o zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. W tej sprawie Spółka dysponuje natomiast dwiema odrębnymi decyzjami – zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Białegostoku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując na zastosowanie w tej sprawie art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzję zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymogów prawnych. Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzją łączną a więc zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Wniosek ten ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Oznacza to, że ustalenie w tej sprawie (a na tę okoliczność wskazuje Prezydent Miasta Białegostoku), że Spółka na tym samym terenie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów, a maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby Spółka wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie Spółka wystąpiła tylko o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 46 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w tej konkretnej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, a więc Prezydent Miasta Białegostoku. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy w sprawie.