II SA/Lu 844/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ograniczenia użytkowania jednostek pływających o napędzie motorowym na jeziorach [...] i [...] położonych w powiecie [...]. oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie W dniu [...] marca 2004r. Rada Powiatu we W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ograniczenia używania na J. B. i G. jednostek pływających o napędzie motorowym w okresie od 1 maja do dnia 15 września każdego roku. Zgodnie z § 3 uchwały ograniczenie używania sprzętu pływającego o napędzie motorowym nie dotyczyło jednostek pływających, których użycie jest niezbędne do celów bezpieczeństwa publicznego tj. Policji oraz służb ratowniczych Wodnego Ochotniczego Pogotowia ratunkowego i Państwowej Straży Pożarnej. Z kolei według § 4 upoważniono Zarząd Powiatu do wydania w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek zainteresowanej strony, zezwolenia na używanie sprzętu o jakim mowa w § 1. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. Rada Powiatu we W. zmieniła powyższą uchwalę w ten sposób, że § 3 i § 4 zostały uchylone. Skargę na powyższą uchwałę z [...] marca 2004r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L.. Zarzucając wydanie uchwały z naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podano, że stosownie do tego przepisu rada powiatu w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 4 ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zdaniem Wojewody rada powiatu może w ramach swoich kompetencji wprowadzić wspomniany zakaz lub ograniczenie zakaz lub ograniczenie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Świadczy o tym zamieszczenie art. 116 ust. 1 w Dziale V tej ustawy zatytułowanym "ochrona przed hałasem", w którym znajduje się także art. 112, określający sposoby ochrony przed hałasem, polegające w szczególności na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub przynajmniej na tym samym poziomie i zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia ograniczenia używania jednostek pływających z napędem motorowym powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne, czy też nie. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawa o ochronie środowiska nie definiuje pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne", którym posłużono się w art. 116 ust. 1. W orzecznictwie podnosi się jednak, że przy ustalaniu znaczenia tego zwrotu pomocne mogą okazać się przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2014 r. poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu powinna zatem przedstawić ocenę stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników, w szczególności demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, wykazującą brak odpowiedniości dla przedmiotowego terenu przeznaczonego na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że wieloletnie badania poziomu hałasu przeprowadzone w sezonie letnim na terenie kompleksu rekreacyjno – wypoczynkowego nad jeziorami B. i G. wskazują na wyraźne przekroczenie dopuszczalności poziomu hałasu nawet o 16,5 dB, jednak okazało się, że wspomniane badania akustyczne to jedynie Informacja z realizacji kontroli i badan monitoringowych w II półroczu 2003r. na terenie powiatu Włodawskiego. Nie jest to zatem dokument potwierdzający przeprowadzenie badań akustycznych w znaczeniu o jakim mowa w art. 116 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wynika z niego, że dotyczy monitoringu hałasu związanego z natężeniem sezonowego ruchu pojazdów na drogach wokół jezior B. i Z. , a nie hałasu wytwarzanego przez sprzęt motorowy używany na jeziorach. W ocenie Wojewody z pomiarów tych nie wynika, czy używanie łodzi motorowych będzie miało wpływ na przekroczenie hałasu w obszarze rekreacyjno – wypoczynkowym, a jeśli nawet, to czy wprowadzenie ograniczeń wpłynie na poprawę warunków akustycznych. Ponadto z przedstawionej informacji nie wynika, aby badania dotyczyły Jeziora G.. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwala została podjęta z istotnym przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 116 ust.1 Prawa ochrony środowiska i rażącym naruszeniem zasady praworządności i legalności, o jakiej stanowi art. 7 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę Starosta W. podkreślił, że zaskarżona uchwala podjęta została w granicach przyznanego Radzie Powiatu we W. uprawnienia ustawowego. Starosta przyznał, że uchwalenie uchwały nie zostało poprzedzone oceną stanu akustycznego środowiska, ponieważ działania w tym zakresie nie zostały ujęte w ramy prawne. Powołany w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska odpowiednie warunki akustyczne nie mogą być utożsamiane z odpowiednimi normami hałasu. Sam zatem zamiar pomiaru hałasu nie wypełnia zapisu warunków akustycznych. Ocena stanu akustycznego środowiska, o jakim mowa w tym przepisie, powinna być ujęta w odpowiednie ramy i oparta na wyznaczonych przez prawo wartościach i kryteriach. Nie można złamać przepisów, których nie ma. Takim przepisem nie może być art. 116 ust.1, skoro stanowi podstawę wydania ograniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma Starosta wskazując na brak jednoznacznych argumentów przemawiających za stanowiskiem Wojewody. Art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi jedynie, że Rada powiatu w drodze uchwały z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten nie zawiera żadnych szczegółowych wytycznych co do treści takiego aktu prawa miejscowego, w odróżnieniu od ust. 3, który precyzuje zakres rozporządzenia dotyczącego wprowadzenia ograniczeń i zakazów co do śródlądowych wód żeglownych. Bez wątpienia podstawowym kryterium wprowadzanego zakazu lub ograniczenia jest zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, jednak przepis ten nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek, ani standardów pozwalających kryterium to sprecyzować. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pojęcie "odpowiednie warunki akustyczne" należy odnieść do dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zatem wprowadzenie zakazów lub ograniczeń o jakich mowa w powołanym przepisie możliwe jest tylko wtedy, gdy poziomy te zostały przekroczone. Taki wniosek nie znajduje jednak uzasadnienia w treści art. 116 ust.1 ustawy, który w ogóle nie ustanawia jako przesłanki jego zastosowania przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, tak, jak zostało to określone choćby w art. 115a ust.1, który ma zastosowanie właśnie w takim przypadku, z tym, że przepis ten zaczął obowiązywać od 28 lipca 2005r. Nie ma zatem podstaw, jak to przyjął Wojewoda, do badania przed wprowadzeniem zakazu lub ograniczenia, dotychczasowego poziomu hałasu. Takiego obowiązku nie dopatrzył się także Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując jedynie na upoważnienie dla Rady Powiatu wynikające ze wspomnianego art. 116 ust.1 ustawy (wyrok z dnia 6 lipca 2004r. OSK 495/04 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ wprowadzając zakaz lub ograniczenie o jakim mowa, powinien mieć na uwadze ogólne zasady ochrony środowiska, rozumiane także jako ochrona przed hałasem. Art. 112 ustawy stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie ; zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Użycie zwrotu "w szczególności" daje podstawę do stwierdzenia, że ochrona przed hałasem może obejmować także te działania, które nie odnoszą się do jego dopuszczalnego poziomu. W każdym zatem przypadku powstawania hałasu związanego z ruchem jednostek pływających, nie tylko przecież napędzanych motorami spalinowymi, Rada Powiatu może wykorzystać swoje uprawnienia wynikającego ze wspomnianego przepisu. Trudno przecież przypuszczać, że ruch jachtów, czy żaglówek generuje hałas na tyle intensywny, aby przekraczał dopuszczalne poziomy. Mimo to ten rodzaj jednostek pływających nie został wyłączony z dyspozycji art. 116 ust. 1. Trzeba natomiast zaznaczyć, że także Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powołała się na wieloletnie badania wykonywane w sezonie letnim na terenach rekreacyjno – wypoczynkowych nad jeziorami B. i G., z których wynika przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nawet o 16,5 dB. Większość wyników przekracza natomiast 60 dB, co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002r. w sprawie wartości progowych poziomów hałasu ( Dz. U Nr 8, poz. 81 ) powoduje zaliczenie obszaru do kategorii terenu zagrożonego hałasem. Nawet, gdyby przyjąć za Wojewodą, że tak ustalone poziomy hałasu dotyczyły ruchu samochodowego na drogach otaczających jeziora, chociaż nie przedstawił powoływanej w skardze informacji z monitoringu, to przecież oznacza już przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu bez potrzeby dodatkowego uwzględniania hałasu pochodzącego z ruchu jednostek pływających. Stąd też konieczność podjęcia niezbędnych kroków zaradczych, także wskazanych w zaskarżonej uchwale, była uzasadniona. Wadliwy był natomiast § 3 uchwały, wskazujący, czyich motorowych jednostek pływających nie dotyczy zawarte w § 1 ograniczenie, podczas gdy art. 116 ust. 4 ustawy stanowi, że wprowadzane uchwałą ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne dla celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Ustawa zawiera zatem przedmiotowe, nie zaś podmiotowe wyłączenia w zakresie wprowadzanych uchwałą ograniczeń. W sposób oczywisty zamiarem ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z ograniczenia lub zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych, ale wskazanie jednostek wykorzystywanych do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. Stosownie do uchwały obojętnym jest bowiem jakim celom służyć mają dane jednostki. O ile bowiem należą do wymienionego w uchwale podmiotu to automatycznie wyłączone są z ograniczeń w zakresie posługiwania się nimi. Wprowadzając zatem do uchwały wyłączenia o charakterze podmiotowym Rada Powiatu przepis ten naruszyła. Wadliwy był także § 4 zaskarżonej uchwały udzielający upoważnienia Zarządowi Powiatu do wydawania w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwolenia na użytkowanie sprzętu o jakim mowa w § 1. Tym samym Rada Powiatu we W. w niedopuszczalny sposób scedowała na organ wykonawczy kompetencje przekazane jej przez ustawodawcę do wyłącznej właściwości. To bowiem Zarząd Powiatu, stosownie do § 1 uchwały, podejmować ma decyzje, posługując się nieznanymi kryteriami i przesłankami, komu i na jakich warunkach udzieli zgody na korzystanie z jednostek pływających, komu zaś zgody takiej nie udzieli. Jak już jednak wspomniano powyższe zapisy zostały uchylone Uchwałą Rady Powiatu we W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.