VII SA/Wa 2210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, działając na podstawie art. 138 § I pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2019 r., poz. 1133) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1196) po rozpoznaniu zażalenia Pani [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku, znak. [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], z obrębu [...] w Dzielnicy [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Jak wynika z treści uzasadnienia ww. decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. W toku tego postępowania w dniu [...] kwietnia 2019r. organ I instancji zwrócił się z wnioskiem do [...] WINB o zweryfikowanie, czy na podstawie art. 156 ust. 1 k.p.a. są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1997 roku udzielającej pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru przedmiotowego budynku oraz decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie piętra i poddasza tego obiektu. W konsekwencji powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż ewentualne rozstrzygnięcia, które zostaną wydane w postępowaniach administracyjnych dotyczących stwierdzenia nieważności ww. decyzji, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § I pkt 4 K.p.a., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2019r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. Na powyższe postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne zażalenie wniosła Pani [...]. W ocenie organu odwoławczego, postanowienie wydane przez organ I instancji zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest kwestia prawidłowości wydania przez organ powiatowy postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasadność zawieszenia przez PINB [...] postępowania w sprawie dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. A zatem tylko tego zakresu może dotyczyć rozstrzygnięcie odwoławcze. Następnie organ II instancji wskazał na przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa umożliwiające zawieszenie postępowania, wymieniając odpowiednio, iż postępowanie administracyjne. którego dotyczy zawieszenie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie zostało jeszcze podjęte. Następnie organ zaznaczył, iż jakkolwiek co do zasady można rozważać skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie/rozstrzygnięcia zezwalające na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, to jednak przesłanką konieczną do zawieszenia w takiej sytuacji postępowania w ramach nadzoru budowlanego jest ustalenie, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w ogóle się toczy. To natomiast, w dacie wydania rozstrzygnięcia, tj. [...] lipca 2019 roku, nie nastąpiło, bowiem do ww. daty nie zostało nawet wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] oraz decyzji PINB [...] Nr [...]. Powyższe okoliczności, w ocenie organu II instancji, przesądzały o zasadności podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do oparcia zaskarżonej decyzji na całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, art. 12 kpa poprzez brak wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w rozstrzygnięciu merytorycznym do zarzucanej przez skarżącą decyzji podjętej przez organ I instancji nadzoru budowlanego o dopuszczeniu do postępowania w charakterze strony składającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania [...], pominięcie milczeniem braku dokonania oceny przesłanek merytorycznych przez organ pierwszej instancji przysługiwania jej przymiotów strony nadto niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 138 par 1 pkt 2 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy w wydanej decyzji o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie mimo iż zastosowana podstawa wydania decyzji obligatoryjnie zobowiązuje organ li instancji do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w rozpatrywanej sprawie. W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skargowego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku. Ponadto wskazał, iż w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę w dalszym ciągu nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] oraz decyzji P1NB [...] Nr [...], które było przesłanką do zawieszenia przez organ powiatowy postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku, gdy skarga składana jest na postawie art. § 2 pkt 2 p.p.s.a. i dotyczy postanowienia tzw. incydentalnego, a więc wydanego w postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzygającego o istocie sprawy – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – to granice sądowej kontroli nie dotyczą całej sprawy, w toku której wydano przedmiotowe postanowienie, a jedynie okoliczności wydania tego konkretnego postanowienia. Wynika to z faktu, iż kontrola całości postępowania, w tym wydanej merytorycznej decyzji dotyczącej istoty sprawy, dokonywana jest w innym trybie, a mianowicie w trybie rozpoznania skargi na odwołanie (nie zażalenie) od takiej decyzji, której rozpoznanie będzie polegało na ponownym przeanalizowaniu całości sprawy, celem stwierdzenia, czy doszło do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie dotyczy kwestii incydentalnej, a mianowicie związanej z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Jak słusznie zatem wskazał organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 roku, przedmiotem kontroli była i jest jedynie kwestia prawidłowości wydania przez organ powiatowy postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. postanowienia o zawieszeniu przez PINB dla [...] postępowania w sprawie dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], z obrębu [...] w Dzielnicy [...] i następnie uchylającego to postanowienie postanowienia [...] WINB z dnia [...] lipca 2019 roku. W związku z powyższym, wszelkie zarzuty skarżącej odnoszące się do nieprawidłowego zebrania materiału dowodowego, skutkujące nierozstrzygnięciem merytorycznym postępowania w sprawie o odstępstwa dokonane w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] oraz nieprawidłowego – w ocenie skarżącej - ustalenia stron tego postępowania, w ramach kontroli postanowienia o zawieszeniu postępowania i następnie postanowienia o uchyleniu tego postanowienia, nie są zasadne, pozostają bowiem bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Tego typu zarzuty podnosić należy w ewentualnym odwołaniu od decyzji jaką PINB [...], po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania dowodowego, wyda w sprawie [...]. Postępowanie to bowiem, na skutek postanowienia [...] WINB, będącego przedmiotem niniejszej skargi, nie jest zawieszone, a więc powinno czynnie zmierzać do jak najszybszego załatwienia sprawy. Tłumacząc jednocześnie prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w dniu [...] lipca 2019 roku w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez jednoczesnego rozstrzygania o istocie sprawy, to wskazać należy co następuje. Jak wskazano w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, podstawą prawną dla jego wydania były przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Fakt powołania w podstawie prawnej art. 144 k.p.a. umknął skarżącej, stąd też jej przeświadczenie o konieczności rozstrzygnięcia przez organ II instancji co do istoty sprawy. Jak natomiast wynika z art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza, że w zależności od okoliczności sprawy, przepisy dotyczące odwołań stosuję się bądź to wprost, bądź z odpowiednią modyfikacją, tak, aby zachować ich sens, bądź też, gdy nie da się ich zastosować do danego stanu faktycznego lub prawnego, nie stosuje się ich wcale. Niezbędnym jest zatem, przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania, uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W przedmiotowej sprawie, przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a należało zastosować z modyfikacją, a mianowicie należało uchylić zażalone rozstrzygnięcie jako niezgodne z prawem, jednak nie było przedmiotu, co do którego należało orzec co do istoty. W związku z powyższym, tej części art. 138 § 1 pkt 2 nie należało zastosować. Odnosząc się natomiast do materialnej prawidłowości postanowienia [...] WINB z dnia [...] lipca 2019 roku w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, która to nie była podnoszona w treści skargi, jednakże ze względu na brak związania Sądu zarzutami skargi, podlega rozpoznaniu z urzędu, to wskazać należy, iż według Sądu postanowienie to jest prawidłowe. Podzielić bowiem należy zapatrywania organu odwoławczego, iż zawieszenie postępowania winno skutkować podjęciem przez organ zobowiązany do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego działań zmierzających do wydania takiego rozstrzygnięcia w jak najszybszym terminie. Nie można bowiem uznać za prawidłowe zawieszenia postępowania i późniejszej kontynuacji takiego stanu sprawy, w sytuacji, gdy nie są podejmowane żadne czynności przez organ właściwy do rozstrzygnięcia zagadnienia. Powoduje to bowiem bezpodstawne i bezzasadne przedłużanie postępowania administracyjnego, skutkujące naruszeniem zasady szybkości postępowania wskazanej w art. 12 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, PINB [...] wystosował w dniu [...] kwietnia 2019 roku do [...] WINB, będącego właśnie organem właściwym do rozstrzygnięcia zagadania wstępnego w sprawie [...], prośbę o zweryfikowanie, czy na podstawie art. 156 ust 1. pkt 1 k.p.a. są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1997 roku udzielającej pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru budynku położnego przy ul. [...], oraz decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku udzielającej pozwolenia na użytkowanie pietra i poddasza ww. budynku. Do dnia 25 lipca 2019 roku, [...] WINB nie podjął żadnych działań, w tym nie wszczął postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w tej kwestii, stanowiącej zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania. Sytuacja ta nie zmieniła się do dnia 26 września 2019 roku, co [...] WINB zawarł w odpowiedzi na skargę. Dlatego też organ ten nie znalazł podstaw do zmiany swojego postanowienia. Reasumując, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka o nr ew. [...], z obrębu [...] w Dzielnicy [...] dokonane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, z uwagi na bezczynność organu zobowiązanego do wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a więc w istocie z uwagi na nie toczenie się żadnego postępowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie może mieć miejsca, stanowi bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Z powodów przedstawionych powyżej, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.